确保耕地保有量需要土地人口承载力潜力研究

历时6年的中国土地人口承载潜力研究

1986年国务院组建国家土地管理局,1987年联合国粮农组织即来函提出,与中国方面联合立项,开展“中国土地的人口承载力潜力”研究。经沟通协商,最终在联合国开发计划署和粮农组织、中国国家科委和国家土地管理局支持下,确定由中国土地勘测规划院(1987年成立)、中国农业大学、黑龙江省土地管理局、江苏省土地管理局合作承担该项目,完成对全国土地人口承载力和黑龙江省、江苏省土地人口承载力的研究。项目办公室设在规划院。

这项研究的基本思路并不复杂,人类生存主要依靠热量和蛋白质,人的食物中,粮食、肉、蛋、奶、蔬菜、水果、油脂等,都含有热量和蛋白质。只要确定了每人每日需要消耗多少热量和蛋白质,再搞清中国土地资源的食物生产潜力,包括耕地能产出多少粮食,畜牧、水产业能提供多少动物食品等,再换算出其中包含的热量和蛋白质,人口承载力就呼之欲出了。

然而,搞清土地的食物生产潜力,却是一件十分复杂的事情。农业包括畜牧业,受气候、海拔、高度、坡度、光热、水肥、土壤质量等资源因素影响,以及资源利用方式(如劳动投入密集还是物质投入密集,规模经济还是不经济,种植业和畜牧业的品种选择是否适宜,种植方式是单季还是双季、轮作还是套作等等)人为因素影响,不同地区、不同品种的生产潜力差别很大。要把上述所有影响因素都调查分析清楚,建立相关数据库,工作量相当庞大。为此,必须要有科学严谨的研究方法。

联合国粮农组织于20世纪70年代到80年代初,使用“农业生态区法”,在100多个发展中国家和地区开展土地的人口承载力研究,积累了丰富的经验。所谓“农业生态区法”,就是在所调研的国家或地区,把资源条件相同、资源利用方式相近的地方,划分为若干农业生态区,分别计算每个生态区的食物生产潜力。

“中国土地的人口承载潜力”研究项目,也确定以“农业生态区法”为主要技术路线,由联合国粮农组织派专家,给项目组成员授课、培训,定期了解项目进展情况,提出相关建议。国家有关方面如国家科委、中科院、国家统计局、国家土地管理局、中国农科院等,都向项目组提供了所需的各种数据和有关研究成果,保证项目顺利开展。

该研究运用联合国粮农组织的“农业生态区法”,并结合中国实际加以发展,在全国划分出7000多个农业生态区,在每个生态区内进一步细划农业生产单元,全国共划分出10万多个农业生产单元。

在此基础上,课题组设定1989年中国的农业投入为低投入水平;2000年全面完成10年规划各项指标和措施的投入,为中投入水平;2050年实现国家工业化和农业现代化时的投入,为高投入水平。分别测算每个投入水平下,中国食物的生产潜力,测算的重点是粮食和肉类。当时,第一次全国土地调查尚未完成,课题组把80年代土地概查数据的18.78亿亩耕地和49.89亿亩草地,作为计算基期粮食产能和肉类产能的依据。

与投入水平相对应,课题组采用中国农科院《中国中长期食物发展战略研究》(1991)中,人均每日食物的热量和蛋白质需求,作为低投入水平的营养标准;中投入水平的营养标准,采用1993年国务院颁布的《90年代中国食物结构改革与发展纲要》的相关指标;2050年食物生产达到高投入水平,人均营养标准则参考与中国食物结构相近的日本等发达国家的情况确定。并根据当时的经验假定,2000年的耕地面积减少为18.34亿亩,2050年降为18.25亿亩。

最终,课题得出结论:在低投入水平下,中国土地生产的食物可以养活11.37亿人(1989年中国实有人口11.19亿);中投入水平下,土地可以承载14.4亿人(2000年中国实有人口12.63亿人);高投入水平的土地承载力则为17.4亿人。高投入水平的营养标准,每人每日消费热量2800大卡、蛋白质80克,如果略降一点,热量2720大卡、蛋白质74克,那么土地就能够承载18.9亿人。如果仅看粮食生产,可以简单化认为,实现农业现代化以后,18.25亿亩耕地能够生产17亿—19亿人所需的粮食。

当时社会各界普遍的预测,中国人口有可能达到16亿甚至17亿,国际上有人因此提出“谁来养活中国”的问题。课题结论实际上对这类问题,做出了肯定回答。

该项目1989年正式启动,约1994年结束,形成一个总报告,9个分报告和一个简要报告。1996年,联合国开发计划署、粮农组织、国家科委共同组织专家验收,验收意见认为,该项目理论正确,技术先进,数据丰富、真实,研究结论符合实际,达到国际同类研究的先进水平,可供有关方面决策参考。

 

被束之高阁的研究成果

开展土地的人口承载力研究,涉及众多自然和社会变量,但最主要的变量有4个:农业用地面积、人口数量、投入水平和营养标准。这4个变量,可以有多种组合,例如如果人口数量必须增加,而营养标准不能降低,那就必须增加农业用地的面积,同时提高投入水平,或者用地面积不变,加大投入力度;如果人口数量减少,营养标准不变,那就可以减少土地面积,或降低投入水平;如果人口数量减少,土地面积和投入水平都不变,那就可以提高营养标准;如果人口数量不变,要提高营养标准,就必须或增加土地面积,或提高投入水平,或两者都提高,如此等等。这些组合,课题组在开展研究过程中,基本都涉及到了。

这些不同组合的研究,对于政府的土地管理、人口管理、农业生产和技术管理、营养健康管理等,都有重要的启发借鉴作用,可供相关决策参考。例如,在人口数量、农业生产投入和营养目标均确定的情况下,土地管理部门可以明确提出一定时期内耕地保有量的建议,经过相关决策程序,成为国家政策甚至法律规定。

国家制定政策,必须以相关重大问题的理论研究为基础,但也不能简单地照搬理论研究的结论。以耕地保有量为例,还要考虑备战、备荒,食物的进出口贸易,处理国际关系的需要等等,这些可能在理论研究中被抽象掉了,但却是现实中不可回避的问题,制定政策必须加以考虑。

“中国土地的人口承载潜力”研究,是土地管理系统成立后,开展的第一个、也是最高级别的国际合作项目。令人感到遗憾的是,该项目取得的理论成果,并未在中国土地管理实践中,充分发挥决策参考的作用。无论是原国家土地管理局还是后来的国土资源部,都没有专门就耕地保有量问题,提出有充分理论依据的政策设想和建议。该项目通过验收后,就被束之高阁。到如今,知道本系统曾经有过这样一个重要研究课题的人,大概已是凤毛麟角,对课题研究取得哪些成果,恐怕更是不甚了了。

出现这样的情况,也有其必然性。土地管理系统成立以后,承担的工作任务复杂繁重,既要承担保护和加强国家农业基础的责任,又必须适应建立社会主义市场经济体制的需要,推动土地使用制度改革。既要对来自社会的,特别是来自各级政府的乱占耕地行为踩刹车,又要为国家工业化、城市化发展加油门。具体到某件事情,往往是有踩刹车的理由,也有加油门的道理,让人不容易拿捏。针对这种情况,国土部一度提出“服从中央,理解地方”的工作思路,要求大家妥善处理相关问题。土地管理系统的干部,几乎每天都处在风口浪尖之上,淹没在繁琐的事务当中。相对眼前急需解决的问题,土地的人口承载力研究课题似乎并不能提供立竿见影的解决办法。时间久了,对课题成果重要性的认识逐渐淡化,终至遗忘,也在情理之中。

 

应开展“新时代中国土地的人口压力研究”

现在,我们把保有18亿亩耕地作为耕地保护工作的一条“红线”,要求土地管理部门严防死守,不得突破。那么,这条红线是怎么提出来的呢?

2006年9月的一次国务院常务会议审议国土资源部提交的第三次“全国土地利用规划纲要(2006—2020年)草案”。会上提出要把18亿亩耕地作为一条红线,不得突破,要编一个具有“危机性和历史性”的全国土地利用规划纲要。从那以后,耕地保有量不得突破18亿亩,就成为不可质疑的国家政策,乃至不言而喻的社会共识,一直延续至今。

提出这条红线以后,土地管理战线的干部职工,全力以赴践行、落实,为保证国家粮食安全、生态安全等,做出了巨大贡献。

作为国家政策,理应以深刻的理论研究为基础。而18亿亩红线决策,却某种程度上缺乏这样的基础,既没有深刻的理论分析,也没有全面的经验比较。由于缺乏分析论证,绝大多数人对为什么是18亿亩而不是17亿亩或其他,并不十分清楚,执行政策难免带有某种程度的盲目性。

与20世纪八九十年代相比,现在中国的食物生产与供应,已经发生了难以想象的巨大变化。

1995年,全国人口12.05亿,2022年人口14.12亿,增加了2.07亿人。同期,耕地持续减少(如1998—2005年净减少约8000万亩,2015—2021年减少约1亿亩),而人均占有粮食却从387公斤增加为483公斤。粮食增产速度高于人口增速,其主要原因在于,中国的粮食生产,从分散的、手工劳动为主的自然经济和小商品经济,逐步向规模化的、物质投入为主的现代商品生产转变,无论是生产手段、生产能力还是产出水平,都已不可同日而语。当然,转变尚未完成,还在进行之中。

从食物构成看,上世纪90年代,每人每年直接消费粮食约210公斤,占人均粮食占有量约54%,2022年人均年消费粮食降为130公斤,仅为人均占有量的27%。与之相对应:90年代中国人均年消费肉禽蛋22.4公斤、水产品4.9公斤(1995年11.6公斤)、蔬菜116公斤;到2017年,人均消费肉类60.59公斤、鸡蛋22.72公斤、水产品38.17公斤、蔬菜377.2公斤(2022年为383公斤)、水果97.93公斤。概要地说,食物中的粮食类消费下降,其他类别的消费均大幅度提高。中国人民蔬菜、水果的人均消费量,早已位居世界第一。蔬菜的人均消费量,中国比世界第二的土耳其还要多100公斤。

20世纪八九十年代,中国的水产业和水果业对居民的供应近乎为零,蔬菜的品种屈指可数,供应量也很有限。因此,当年开展土地的人口承载力研究,课题组受时代限制,没有把水产品和水果、蔬菜等,当作重要的营养来源。实际上,水产品可以提供优质动物蛋白,水果蔬菜不仅含有热量和蛋白质,还有人体必须的食物纤维、维生素、矿物质等。类似的情况还有菌类、干果、果干、果汁等等,许多当年几乎没有听说过的食品,现在市场上已是琳琅满目,未来前景会更好。

食物来源多样化,粮食占比下降,是否可以放松粮食生产?不能!一是吃肉蛋奶多了,饲料粮的需求大增,但我们不能完全自给,还要进口不少;二是工业用粮需求旺盛。目前中国粮食消费构成大体为:口粮四成,饲料粮三成,工业用粮二成,种籽加损耗一成。除了消费,国家还必须有足够的粮食储备。联合国粮农组织关于粮食安全的规定之一,是粮食储备量不能低于粮食产量的18%,中国的粮食储备量,远远高于这一规定。总之,中国的粮食生产与各方面的需求相比,仍然处于紧平衡状态。

既然不能放松粮食生产,就必须有相应数量的耕地做保证。而确定耕地保有数量,不能凭主观臆测,必须有科学依据。当年我们与联合国粮农组织合作开展的“中国土地的人口承载潜力”研究项目,其主要研究思路和研究方法是正确的,对今天开展同类研究,仍然有借鉴、参考甚至指导作用。但随着时代的发展,有些情况则是当年难以预计和认识的。

例如当时考虑解决中国人的食物问题,主要着眼于草原和耕地,而历史发展表明,园地、林地、水面等也是重要的食物来源地。近些年来,习近平总书记反复提倡,要树立“大食物观”,是完全符合实际的。据第三次全国国土调查数据,中国有耕地19.18亿亩,草地39.68亿亩,园地3.03亿亩,林地42.62亿亩,水域5.44亿亩,都应该切实加以保护。

还有一个很重要的情况变化,2022年中国人口比2021年减少85万人,是新中国成立70多年的首次下降。国际国内的人口学界判断,中国将进入人口负增长的发展周期。甚至有预言认为,到本世纪末,中国人口将不足8亿人。当年开展土地人口承载力研究,有一个重要的前提,即预计中国人口有可能达到17亿,因此要研究测算一下,中国的土地能不能承受这么多人口所带来的压力。现在,这个前提突然不存在了,我们面临的问题变成,人口负增长,劳动人口数量下降但质量提高,老龄人口越来越多,育幼成本越来越大……这对资源环境和土地利用,会带来哪些新要求,产生什么样的新变化?同时还要看到,负增长是一个渐进的过程,即使到本世纪末,中国仍然是世界上屈指可数的人口大国。何况现在,十几亿人的衣食住行,都要靠有限的土地资源解决,因此,千万不能麻痹大意,一定要充分利用好每一寸土地。

根据以上分析,兹建议国家有关方面立项,开展“新时代中国土地的人口压力研究”。通过研究,搞清中国耕地、草地、园地、水域、林地的食物生产潜力;预测未来不同发展阶段,中国的人口数量、人口构成,及不同人群的特殊需要等等,并进一步测算出各发展阶段的各类食物需求;按照供需平衡的原则,明确各阶段各类中国人群,高质量生存发展所需的营养标准和主要食物构成;提出不同阶段的以耕地保护为重点的土地利用建议。

与几十年前相比,中国土地、人口、农业、卫生健康等方面的基础资料日益完备。为了充分发挥这些资料的作用,并使各方面意见砥砺相长,是否考虑成立高层级的,至少是由综合部门如科学院、社科院,或国务院发展研究中心牵头的跨部门的课题组为好?一己之见,谨供参考。

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