从《学位条例》到《学位法》——学位授予权的反思与重构

 

摘要: 未来《学位法》的出台,应当清晰地定位学位授予权,并回应长久以来的相关理论与实践争议。在权力属性上,学位授予权既非国家行政权也非高校自主权,而属于具有自主性的特殊公权力。《学位法》应当区分学位授予资格与学位授予的法律授权,将“尊重学术自主”作为基本原则之一。在外部构造上,更多地借助立法目的与法律原则而非法律规范来限制学位授予权的自主空间,确立禁止不当联结原则、比例原则与正当程序原则。在内部构造上,明确学位授予各环节行为的法律效果,重塑学位授予权内部关系。在监督体系上,限制对学位授予权的行政监督,构建有效的内部监督、复议与司法监督。总体而言,《学位法》在赋予学位授予权自主的同时,应当保留对学位授予权的必要限制与监督。

关键词: 学位授予权 高等学校 办学自主 学位条例 学位法

 

引言

《学位条例》实施四十余年来,学位授予权的行使引发各种争议,包括学位授予权的属性是什么,各高校学位授予标准中能否增设国家英语四级成绩、发表论文以及不得受到纪律处分等要件,学位授予程序应当如何构建,学位授予各个环节的审查权如何配置,以及如何对学位授予权行使进行监督,等等。

当前,《学位条例》正面临大修,教育部于2021年3月就《中华人民共和国学位法草案(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)向社会公开征求意见。“征求意见稿”主要包括“学位授予权的取得”“学位授予条件”“学位授予程序”“学位质量保障与救济”等内容,实质上均围绕学位授予权展开,即学位授予权源自哪里、享有多大的自主空间、如何行使以及如何得到监督。这有必要进一步追问学位授予权的权力属性,并澄清学位授予权的外部构造、内部构造以及监督体系。

一、学位授予权的权力属性及其立法定位

学位授予权的权力属性是《学位条例》修订的基础性问题,关系到如何约束学位授予权,是适用国家行政权的经典行政控权原理,还是建构一种特殊的调控机制,这也将直接影响学位授予的立法模式、权力行使与监督方式。但是,由于《学位条例》对学位授予权缺乏清晰界定,也导致学理上对学位授予权存在“国家行政权说”“自主权说”[1]等分歧性学说。而上述学说均存在诸多缺陷和问题。未来《学位法》的出台应当对此予以明确回应。

(一)学位授予权不属于国家行政权

将学位授予权等同于国家行政权,存在着逻辑缺陷。《学位条例》第8条规定“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予”,这也是学位授予权被等同于“国家行政权”的主要规范依据。在司法实践中,有判例直接以“国务院授权”为由认定高校“具有决定是否授予上诉人学士学位的法定职权”[2],是“代为履行国家行政职权”[3]。学界也有观点主张将“国务院授权”理解为“把国家授予学位的权力委托给高等学校或科研机构代为执行,其所授学位属于国家学位的性质。”[4]更有观点将学位授予权界定为行政许可权,认为“学位证书在性质上属于许可证的范畴”。[5]

然而,学位授予权属于“国家行政权”的观点难以成立。其一,假定该论断成立,高校仅是受国务院委托代为行使学位授予权,学位授予权应归属于国务院。显然,这与高校是学位授予权主体的共识相悖。针对高校在个案中主张国务院学位委员会属于学位授予行为的责任主体,法院对此不予认同,主张学位授予权源自法律授权而非国务院授权。[6]无论是国务院学位委员会还是教育主管部门,依据法律都不直接享有学位授予权,这一点也为司法实践承认。[7]其二,学位授予权无法纳入一般的国家权力框架。按照《学位条例》第2条之规定,学位授予是对毕业生符合学位标准的评价和确认,而非一般意义上的行政许可。撤销学位也不同于具有“惩戒”性的行政处罚,而是事后发现不符合学位标准的处理。[8]

(二)学位授予权不属于高校自主权

与“国家行政权说”针锋相对的是“高校自主权说”,主张学位授予权属于办学自主权的子权利,其“法律属性实质是学术自由权”。[9]认为学位授予权属于高校自主权的理由包括:其一,《教育法》第29条规定,高校享有“按照章程自主管理”以及“对受教育者颁发相应的学业证书”的权利。其二,《高等教育法》第11条规定“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理”,确认了高校办学自主权。而学位授予权属于高校办学自主权的范畴。其三,司法实践中主张学位授予权属于高校自主权的观点,并不少见。针对学位授予行为,教育部在“白燕诉教育部履行法定职责案”的答辩中主张“学籍管理及学位授予均属于高等学校自主权的范围,教育部无权干涉”[10]。针对学位授予标准的具体化,典型观点主张高校“在此授权范围内将发表论文作为授予博士学位的要求,属于学术自治的范畴”[11]。

然而,学位授予权属于“高校自主权”的观点同样难以成立。其一,学位授予权行使体现的是高校与学位申请人之间的关系,而“高校自主权”反映的是高校与国家机关的关系,主张高校在授予学位上享有的合法权益不受侵犯。学位授予权与高校自主权两个概念并不处于同一关系维度。其二,“高校自主权说”混淆了公权力的法律属性与公权力的边界两个不同层面的问题。学位授予权的行使享有自主性,并不能否认学位授予权属于公权力。其三,“高校自主权”中自主的含义模糊,也不能清晰地界定学位授予权的边界。

(三)学位授予权是具有自主性的特殊公权力

学位授予权享有自主空间,可追溯至《高等教育法》第11条规定的“依法自主办学”、第34条规定的“自主……组织实施教学活动”以及《教育法》第29条规定学校行使“按照章程自主管理”“对受教育者颁发相应的学业证书”的权利。国家立法对学位授予权的行使设定基本框架,也为高校行使学位授予权留下相对独立的自主空间。最高人民法院指导案例39号即指出“在符合法律法规规定的学位授予条件前提下,确定较高的学士学位授予学术标准或适当放宽学士学位授予学术标准,均应由各高等学校根据各自的办学理念、教学实际情况和对学术水平的理想追求自行决定”。在不违反国家立法的前提下,高校有权自主设定学位条件、构建学位程序以及进行学术评价。

即便高校行使学位授予权享有自主性,也不能就此否定学位授予权的公权力属性。学位授予权依照法律和校规行使,具有单方性、强制性,符合公权力的特征。设定学位授予标准、履行学位授予程序、进行学术评价会影响学位申请人的权益,同样应当如公权力一样接受法律保留、正当程序约束与国家监督,只是学位授予权相较于一般行政权力享有更大的自主空间。将学位授予权作为具有自主性的特殊公权力,旨在明确学位授予权实质上归属于高校而非国家,体现大学学位形态而非国家学位形态。受制于我国公法上行政主体制度的固有局限,高校须获得法律授权才能成为《行政诉讼法》第2条规定的行政主体,因而法律授权旨在解决高校行使学位授予权的主体资格,而无法体现学位授予权的自主性。

“征求意见稿”有8处提及“学位授予权”,但除了第9条对学位评定委员会职责的规定以外,其余7处皆混淆了学位授予资格与学位授予权。未来《学位法》应当区分学位授予资格与学位授予权,并将学位授予权作为具有自主性的特殊公权力对待。

首先,区分学位授予资格与学位授予权。学位授予单位或学位授予点许可的对象是学位授予资格,而非学位授予权。高校依照《行政许可法》第2条获得授予学位的权利,[12]是获得法律授权的前提。“征求意见稿”第三章规定学位授予单位与学位授予点的审批,实质上是明确学位授予资格的取得方式,在标题上不宜采用“学位授予权的取得”。此外,针对获得学位授予资格的权益受到可能侵害,应当提供行政救济。“征求意见稿”针对学位授予单位与学位授予点审批仅规定了复核程序,建议增加“对学位授予单位、学位授予点的许可决定不服的,许可申请人可以提起行政复议或行政诉讼”之规定。

其次,进一步明确学位授予权的法律授权。“征求意见稿”第9条规定学位授予单位的学位评定委员会部分行使学位授予权,并不能全面体现学位授予权的法律授权。学位授予权包含授予学位与不授予学位的权力,虽然同意授予学位决定应由学位评定委员会作出,但不授予学位的权力并不由学位评定委员会垄断。其他主体如答辩委员会、学位评定分委员会同样有权代表学位授予单位作出不授予学位决定。因而学位授予权的法律授权对象应为学位授予单位。“征求建议稿”虽规定了学位授予资格的取得,但未明确学位授予权的取得,且第4条规定“获得相应学科、专业的学位授予资格成为学位授予点,可以根据所得的权限授予学位”,错误地将取得学位授予资格同等于取得学位授予权。建议修改“征求意见稿”第4条的表述,并明确“学位授予单位依法行使学位授予权”。

最后,通过立法宣示学位授予权享有自主性,进而表明学位授予权的特殊属性。相较于《学位条例》,“征求意见稿”明确了基本原则,有所进步,但没有充分关照学位授予权蕴含的自主性。其中“公平、公正、公开”“遵循法定程序”与规范一般行政权的原则没有区别,“公开、公平、公正”也可蕴含于正当法律程序原则之中。而且按照学理上的一般理解,“公正”包含“合理考虑相关因素,不专断”“办事公道”[13]等内涵,该标准与学位授予权享有学术自主性存在一定冲突,不宜作为学位授予权行使的原则。尽管“征求意见稿”与《学位条例》一样,在学位授予条件、程序等规定上较为原则,且通过第35条授权学位授予单位制定学位授予工作实施办法,仍有必要在总则部分确立“尊重学术自主”作为基本原则之一,以体现学位授予权的立法定位及其与国家行政权的区别。

二、学位授予权的外部构造及其调控

学位授予资格、学位授予权的法律授权是学位授予权的双重前提,而学位授予权相较国家权力的自主性程度,则属于学位授予权的外部构造问题。由于学位授予单位(主要是高校)与行政机关、司法机关的关系主要属于监督关系范畴,学位授予权外部构造的核心是立法如何设定学位授予权的范围。

(一)明确学位授予权的双重内涵

确定学位授予权的权力范围,大抵可从受影响的个人权益与高校自主权两个维度展开。前者涉及针对受影响的个人权益提供何种法律保护,后者涉及高校基于立法享有自主的范围。

首先,要澄清《学位法》所要保护的合法权益。相较于《学位条例》,“征求建议稿”在立法目的条款规定“保护学位申请人的合法权益”,但未明确保护何种权益。实践中,学位申请人可能基于受害者地位而提出各种权利诉求,例如,根据《宪法》第46条规定主张学位授予权来源于作为基本权利的受教育权,或根据《教育法》43条规定与《高等教育法》第9条规定主张学位获得权,[14]或以学生受教育权受到影响为由主张“学位授予的条件及标准都需要严格的法律授权”[15]。应当说,上述观点均难以成立,学位授予权影响的是“获得公正评价”的权利与依法获得学位的权利。从立法原意与文义解释来看,《宪法》第46条规定的受教育权指向的是义务教育,不包括高等教育,更不涵盖获得学位的权利,将学位授予权追溯至宪法层面的受教育权有武断之嫌。[16]《高等教育法》第9条规定“公民依法享有接受高等教育的权利”,未将学位作为一种行政给付与社会权利,结合《教育法》第43条,立法设定的是“在学业成绩和品行上获得公正评价,完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”权利。从《教育法》第23条规定授予学位应当“依法”来看,依法获得学位的权利不可简化为学位获得权。

“征求意见稿”在第1条只是模糊地表达“保护学位申请人的合法权益”,为消弭可能产生的分歧,有必要修改为“保护学位申请人依法、公正获得学位的权利”。相较于宪法层面的受教育权,公正获得学位权利的保护无需要求严格的法律保留。换言之,学位授予权的行使应当遵循法律保留,但在规范密度上相较于秩序行政要低。

其次,通过立法目的与法律原则限制学位授予权的自主空间。除了关注“学生—高校”面向下学生权益的保护,法律保留的密度确定还应保障“高校—国家”面向下的高校自主,两个面向并非毫无关联。仅以受教育权为由主张严格的法律保留,容易忽视两个面向的整体联系。学位授予权的规范密度过高,当然会影响自主办学的空间。《高等教育法》第11条规定高校“依法自主办学”,提供了保护学生权益与保障高校自主之间的平衡机制,在恪守法律保留的同时对强化高校自主提出了要求。

相较于《学位条例》及《学位条例暂行实施办法》,“征求意见稿”赋予学位授予单位更多的自主空间。主要包括:不再详细规定学位评定委员会及分委员会的组成(之前还需要报主管部门“备案”甚至“批准”)、设立程序、任期、职责分工等,而是授予学位授予单位确定;对学位授予条件的规定更为原则(如不再规定考试课程数目与外语要求),且明确学位授予单位在法定基本条件的基础上,“结合本单位学术评价标准,制定具体的学位授予标准”;在学位授予程序规定上更具弹性,如不再过于严格地限定评阅专家与答辩委员会人数;不再统一规定学位证书格式。在给予学位授予单位更多自主权的同时,“征求意见稿”在《学位条例》及《学位条例暂行实施办法》的基础上,除了针对学位授予条件、程序增加个别限制,如明确学位授予的品行要件、学位评定委员会会议出席委员的比例,更偏向于通过明确“立法目的”“基本原则”形塑对学位授予权的限制。

总之,“征求意见稿”在降低学位授予权的规范密度同时,对学位授予权增加了立法目的与法律原则的限制。这种立法思路契合“调动高等教育机构的积极性,提高办学水平”[17]的高等教育法治目标。从实践来看,学位授予权行使引发的争议主要包括高校能否设置学位授予的品行要件(将记过、考试作弊、受到治安处罚等纳入拒绝授予学位的情形)与学术要件(将通过国家英语四级考试、公开发表论文等作为学位授予条件)、学位授予(包括拒绝授予学位、撤销学位)程序是否合法、撤销学位的条件是否合法等。除了适用正当程序原则审查程序问题,对学位授予权的司法审查普遍表现出尊重立场,代表性的观点主张高校“是在法律法规的授权范围之内依法行使学术自治权,未违反上位法的原则性规定”。[18]然而,“征求建议稿”并未对这些争议及其解决作出充分回应。

当高校自主成为对学位授予权消极司法审查的法定理由时,有必要反思的是:除了不违反较为原则的国家法规定,学位授予权是否已成为不受监督的空间?“征求意见稿”赋予高校在学位授予权行使上更多的自主空间,但目前有关立法目的与法律原则的设定恐怕不能形成有效限制。一则立法目的的设定更多地是明确人才培养目标,二则基本原则的规定如“公平、公开、公开”“遵循法定程序”,体现的仍是一般行政权的控权思路。未来《学位法》的出台,应提升借助立法目的与法律原则限制学位授予权的针对性与有效性。

(二)明确学位授予权行使的法律原则

《学位法》应从学位授予条件与学位授予程序两方面明确学位授予权行使的法律原则。

首先,要明确高校自主设定学位授予条件必须遵循的法律原则。学位授予条件包括学术标准与非学术标准,高校在设定上的自主空间存在差异。尽管“征求建议稿”列举了学术标准与非学术标准,但未有针对性地设定不同的规制原则。

学术标准包括学业成绩、英语水平、发表论文等要求,“征求意见稿”对此规定了“具有承担专业工作的能力”“取得创新性成果”等高度不确定法律概念。学术标准与专业评价、人才培养目标的差异化、高校特色发展的关系更为密切,其设定应当受到较为宽松的合法性约束。当然这不意味着学位授予单位可以在国家立法的基础上恣意设定,如要求通过国家英语六级考试、在CSSCI期刊上发表论文。[19]实践中高校将发表论文作为学位授予的必要条件,不仅违反了立法将学位论文作为考察学术水平的主要方式,也与禁止不当联结原则背道而驰。也许基于上述理由,有的高校仅规定“相关学术成果可以作为评价学位论文水平的重要参考”[20]。禁止不当联结原则是指公权力行为与人民的付出之间应当具有“正当合理关联”[21]。与比例原则不同,禁止不当联结原则仅关注公权力的行使是否契合法定目的,而不适用最小侵害原则、均衡原则,对公权力的限制更为宽松。为避免过度限缩高校的自主性,又能保留对学术标准设定权的一定限制,“征求意见稿”应明确学术标准设定遵循“禁止不当联结原则”。

不同的是,高校在非学术标准设定上的自主性相对较小。实践中争议较大的是品行要件设定,如高校将考试作弊、纪律处分与学位授予挂钩,虽表面上符合立法对学位授予的品行要求,须进一步接受比例原则的检验。这是因为按照《普通高等学校学生管理规定》第51、52、54条规定,考试作弊、纪律处分并不必然导致开除学籍,也就不必然导致无法获得学位。针对品行不端首先应采取的是批评教育、各种纪律处分措施。若不区分行为的性质、情节、程度、后果等因素而拒绝授予学位,不仅违反了《高等教育法》第4条规定“德、智、体、美等方面”全面培养的高等教育方针,也有悖于比例原则。在立法上通过比例原则限制高校设定非学术标准,也有利于改善法院在相关争议上长久以来的消极立场,使得司法审查具有明确依据,而不是在个别案件中依据“《学位条例》和《暂行实施办法》规定的精神”[22]进行审查。

综上,有必要在“征求意见稿”中“学位授予条件”一章增加规定:“学位授予单位根据本法规定的基本条件,制定具体的学位授予标准。制定学术标准应当遵循禁止不当联结原则,制定非学术标准应当遵循比例原则。”

其次,要明确“正当程序原则”对学位授予程序的统摄作用。“征求意见稿”第4条仅规定了“遵守法定程序”,不足以形塑对学位授予权的约束。“征求意见稿”试图针对以往学位授予程序的争议,如“刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证书纠纷案”反映的投票问题、“于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案”反映的撤销学位程序问题,围绕学位评定委员会的投票规则、撤销学位程序规则进行了完善。不应忽视的是,国家立法有关学位授予程序的规定难免疏漏,且学位授予单位在建构学位授予程序上拥有一定的自主性,[23]未来《学位法》的出台宜明确“正当程序原则”。学位授予权行使的正当程序蕴含特别要求,包括学术评价的学科相关性、专业社群的参与、公正的论文评阅机制与合议制。[24]此外,一些经典的行政权约束机制也不适用于学位授予过程中的行为,如同行评阅不适用听取陈述与申辩、听证程序。

三、学位授予权的内部构造及其配置

与学位授予权的外部构造不同,学位授予权的内部构造涉及学位授予权行使的各环节行为及其关系。对于学位授予权的具体运行,国外大多由高校及其院系制定内部规则进行调整,我国立法在组织与程序上介入较多。《学位条例》第9-11条以及《学位条例暂行实施办法》的多数条款针对学位授予内部关系作出规定,但未体现出清晰的内部权限配置逻辑。“征求意见稿”设专章规定了“学位授予程序”,除了对个别程序予以完善,同样缺乏整体性的指引。

(一)明确学位授予各环节行为的法律效果

从实践来看,学位授予各行为的法律属性存有争议。主张学位授予过程中的行为属于学术自治行为的观点较为普遍,典型的观点主张同行评审等行为“是高等学校基于办学自主权,自主开展的教学活动行为,属于高校学术自治的范畴,不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。[25]但也有法院主张,学位评定分委员会不同意授予学位的决议可视同高校的“最终决议”,具有行政行为属性。[26]上述争议也反映了学位授予权的内部配置是分权配置还是集中配置的分歧。

一般而言,作出学位授予决定过程中的行为仅针对后阶段表示意见,属于不产生外部效力的内部行为。但学位授予各环节的行为也会对外发生拒绝或延迟授予学位的法律效果,则应当归入独立的行政行为。首先,立法未排除学位授予各环节行为对外产生法律效果。尽管学位评定委员会依法进行最终审查,作出是否授予学位的决定,但并不意味着不授予学位的决定都须由其作出。如《北京大学学位授予工作细则》第9条规定同行评审未通过,不予进入答辩环节,意味着内部环节也分享一定的学位授予权。实践中,同行评审未通过加上超过最长的修业年限,便会产生拒绝授予学位的法律后果,应当归入行政行为而非“学术自治范畴”[27]。其次,同行评阅专家由学位授予单位聘请,答辩委员会组成人员由学位授予单位遴选决定,学位评定分委员会由学位评定委员会设置,这些主体作出的行为应当视为学位授予单位作出的行为。最后,如果排除对产生外部效果行为的司法救济,不利于保护学位申请人的合法权益以及对学位授予权的监督。即便同行评阅、答辩决议具有较强的专业评价属性,仍不能免除程序审查。

由于学位授予各环节的行为可能产生外部法律效果,应当通过程序与救济的规定形成约束。“征求意见稿”忽略了该问题,建议未来《学位法》予以明确。一方面,《学位法》应在“学位授予程序”一章中明确“同行评阅应当遵循匿名与回避原则,并告知申请人结果与具体理由。答辩委员会应当遵循回避原则,不通过决议应当说明理由。学位评定分委员会不同意授予学位的,应当事先听取学位申请人的陈述和申辩”。另一方面,《学位法》应在“学位质量保障与救济”一章中将学位授予过程中的特定行为纳入行政复议、行政诉讼的受案范围。

(二)重塑学位授予权内部关系

学位授予权的内部关系在实践中呈现出一定的行政阶层色彩。学士、硕士与博士学位的授予环节略有差异,除了论文评阅外,大致都包括答辩决议、学位评定分委员会提名、学位评定委员会决定与颁发学位证书。论文评阅“供论文答辩委员会参考”,答辩决议“报送学位评定委员会”,学位评定委员会则依据《学位条例》第10、11条针对答辩决议“作出是否批准的决定”,学位评定分委员会依据《学位条例暂行实施办法》第19条发挥“协助”作用。

其中,“参考”“报送”“批准”“协助”的内涵不明确,未能清楚表明各环节在学位授予事项上行使何种审查权。当学位评定委员会与学位评定分委员会、答辩委员会就学位授予发生分歧时,司法实践普遍认定“更高层级”组织具有决定权。[28]一些高校的学位授予细则直接明确学位评定委员会有权“改变和撤销学院学位评定分委员会、校学位评定委员会办公室作出的不适当决定”或“改变、撤销答辩委员会作出的不适当决定”。[29]答辩委员会、学位评定分委员会与学位评定委员会在组成的学科相关性、审查对象以及合议机制上皆存在明显差异,并不能直接推论出内部的阶层关系。内部关系的行政阶层化还容易产生备受诟病的“外行评价内行”现象,[30]甚至因为后端环节承担着最后把关义务,使得学位授予的前端环节采取不负责任的行为。正如有实务界人士指出“制度设计上的不合理”,导致前端环节“不自觉地回避风险”。[31]因而有必要通过《学位条例》修订,重塑学位授予各环节行为的相互关系。

一方面,学位授予权在内部应当分权配置。同行评阅与答辩的审查对象是学位论文,审查主体具有较强的学科相关性,且答辩一般公开举行,实行绝对多数决。而学位评定分委员会、学位评定委员会在组成的学科相关性上逐渐减弱,采用书面审理,审查的对象是答辩决议及相关材料。从学位授予的权能分配来看,同行评阅与答辩决议在专业评价上,相较学位评定(分)委员会的审查更适当。学位评定分委员会在组成的学科相关性上虽不及答辩委员会,但远强于学位评定委员会,且同样采用合议制,因而对学位评定委员会能形成一定的拘束力。《学位条例》第10条赋予学位评定委员会对答辩决议的批准权,与高校教育规模的扩张与学科的多样性存在冲突,学位评定委员会也难以履行全面且实质的审查职责,且造成权限与责任不匹配,导致学位授予前端环节规避风险。因而对学位授予后端环节的审查权力应当予以限制。有高校已在校规中有所体现,或要求培养单位学位审议机构推翻答辩决议“必须提出充分的理由及明确的评议意见”[32],或规定由学位评定分委员会作出学位授予决定,“提交学位评定委员会审查备案”[33]。

另一方面,学位授予权在内部配置上应当维持必要制约。学位评定分委员会、学位评定委员会在人员组成、审查对象、审查方式上的不足,限制了其审查权力。学位评定委员会行使学位授予权应排除学术评价,限定于形式审查(如材料是否齐全、学分等是否满足要求)与程序(如同行评审程序、答辩程序)审查。学位评定分委员会虽可行使一定的学术评价权,但应当尊重答辩委员会作出的决议。而同样是专业评价,由于同行评阅“缺乏合议制与学位申请人的参与”[34],因而答辩委员会有权在同行评阅的基础上重新作出决议。也应注意到,答辩委员会基于专业性与合议制具有相对独立性,难免产生消极履行责任以及责任难以追究的问题。由于专业监督较为困难,除了“征求意见稿”相关的人员组成要求与公开程序规定,答辩委员会的责任有必要借助程序制度得到强化,通过回避、学位论文与答辩会记录公开、更多的外单位同行专家参与等形成程序约束,并完善外部的合法性监督。

基于以上理由,建议未来《学位法》增加以下内容:(1)增加规定“学位评定委员会不得对学位论文的学术水平进行实质审查”。(2)增加规定“学位评定分委员会作出不授予学位的建议,必须提出充分的理由及明确的评议意见”。此外,“征求意见稿”在第9条将学位评定委员会与学位评定分委员会之间的关系定位为“委托”关系,不能彰显学位评定分委员会的相对独立性,建议修改为“协助”关系。(3)增加规定“学位论文、答辩会记录、答辩决议应当以适当的方式公开”。“征求意见稿”仅要求“博士学位答辩委员会必须有外单位的同行专家参加”,建议对硕士学位答辩作出同样的要求。

四、学位授予权的监督体系及其建构

学位授予权行使还需受到行政监督、内部监督、复议与司法监督。从“征求建议稿”有关学位授予权的监督机制来看,行政监督规定不明确,内部监督机制不科学,复议与司法监督机制不全面。

(一)学位授予权的行政监督

与《学位条例》相比较,“征求意见稿”在第六章“学位质量保障与救济”中明确了行政机关对学位授予的监督机制,包括质量合格评估、责令限期整改、撤销相应学位授予权。此外,《教育法》第82条规定:“学校或者其他教育机构违反本法规定,颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书的,由教育行政部门或者其他有关行政部门宣布证书无效,责令收回或者予以没收。”学位授予权的行政监督应当在以下两方面予以完善。

首先,对“撤销相应学位授予权”的责任规定予以修改。“征求意见稿”第31条第2款针对“经质量评估确认不能保证所授学位质量的”,视情节作出“撤销相应学位授予权”,表述不当。学位授予资格来自行政许可,学位授予权来自法律授权,不可混淆。因质量评估不符合要求撤销的应当是学位授予资格,行政机关无法直接撤销法律授权的学位授予权。而且撤销学位授予资格构成负担行政行为,“征求意见稿”在第31条宜设定相应的程序要求,即“行政机关作出撤销学位授予资格决定前,应当事先听取相对人的陈述与申辩”。

其次,明确规定行政机关不得介入学位授予单位已作出的学位授予决定。在“征求建议稿”颁布后,教育部有关《学位法草案》的后续版本试图重述《教育法》第82条的规定,但并不可行。根据《高等教育法》第11条规定,高校“依法自主办学”,意味着在学位授予上有权防御行政行为的不当干预。[35]法律授权学位授予单位作出学位授予决定,即是保障自主办学的体现。若对高校学位授予决定展开适当性审查,行政机关不仅存在专业能力局限,还会侵蚀学位授予权根据立法蕴含的答辩参与、专业自治与决策合议制。行政机关直接撤销学位与学位授予权属于具有自主性的特定公权力也会发生冲突。与行政系统内部上级行政机关有权撤销下级行政机关不适当的决定、命令不同,学位主管机关虽依法享有学位工作的管理权,但主要为质量评估、政策引导、学位授予资格的审核与撤销。实践中,如经学位论文抽查发现“存在问题学位论文”,引发的是约谈、整改、停止或撤销学位授予资格等后果,并不能直接撤销已授予的学位。[36]这些间接措施的采取虽遵循一定的评估指标,但难以“以所培养的人是否符合标准来衡量”,[37]不应包含对学位授予决定的指令权与专业监督权。为避免《教育法》第82条的适用带来争议,建议《学位法》的出台明确“行政机关不得撤销学位授予单位已经作出的学位授予决定”。

(二)学位授予权的内部监督

与《学位条例》不同,“征求意见稿”第34条第1款针对学位授予权行使的争议设定了内部申诉路径,但处理主体不甚明确。目前有高校将学位授予争议纳入学生申诉范围,[38]抹杀了学位授予争议的特殊性。基于体系解释,《普通高等学校学生管理规定》第60条规定的学生申诉范围应当限定于该法第五章的纪律处分。从功能适当的角度考察,学生申诉处理委员会的组成不满足学术专业性要求,也未明确实行合议制,不足以承担学位争议解决的功能。将学位争议申诉纳入一般学生申诉的范围,解决争议效果有限。即便是域外高校规定的专门学术申诉,也将针对学术评价的申诉排除在外,只限于审查学术决定程序是否得到遵守以及相关的事实是否得到考虑。[39]

实践中,高校一般规定由学位评定委员会来处理学位争议的申诉,且将申诉范围限于不受理学位申请、不授予学位的决议或决定。[40]由学位评定委员会来处理学位争议,既抵触自己做自己案件法官的原则,也有悖于学位授予各环节的分权配置。相较于外部救济,内部申诉确有便捷与效率的优势,但不应由学位评定委员会垄断申诉处理权,而应遵循学位授予的分权配置,建构多元主体的申诉体制。鉴于学位授予各环节一定程度地分享学位授予权的行使,且能独立产生不授予学位的法律效果,因而也应将学位授予各环节行为纳入学位争议申诉的范围。

因而在申诉范围上,《学位法》的出台应当涵盖“学位申请受理、同行评阅、答辩、学术成果认定、不授予学位以及撤销学位的决议或决定”。在申诉处理主体上,建议规定“学位申请人对论文评审未通过不服提起的申诉,由答辩委员会或学位评定分委员会审查处理;对答辩委员会不授予学位的决议不服提起的申诉,由学位评定分委员会审查处理;对学位评定分委员会决议不服提起的申诉,由校学位评定委员会审查处理”。同时,删去“征求意见稿”第9条有关学位评定委员会“研究处理学位授予争议”的职责规定。如此,方能发挥不同主体在学位授予审查上的各自功能优势,避免学位评定委员会处理申诉在成员构成、审查能力、审查对象上的局限性,也是应对目前行政复议、行政诉讼解决学位争议困境的一种方案。

(三)学位授予权的复议、诉讼监督

《学位条例》未明确学位争议的救济,“征求意见稿”第34条针对不受理学位申请、不授予学位以及撤销学位设定了行政复议与行政诉讼渠道。观察司法实践,司法权在学位授予审查上较为保守,学位授予权诉讼呈现出审查谦抑化与程序化特征。司法审查围绕学位授予行为与学位授予标准是否合法展开,一方面主张学位授予权来自法律授权甚至国家授权,另一方面以学位授予权行使属于学术自治为由避免触及实体问题,总体上呈现尊重立场。原告胜诉的案件,除了学位授予决定的基础事实不清(如作为否定要件的纪律处分不成立或违法),[41]几乎都是因为学位授予决定违反正当程序。即便依照正当程序对学位授予权进行审查,法院完全遵照国家行政权控制的程序要求,包括告知、听取陈述与申辩、说明作出决定的法律依据与理由、送达等,对专业评价的审查亦是如此。[42]我国法院在学位授予案件中形成了消极的合法性约束(即不抵触上位法要求)与正当行政程序审查模式,以学术自治的名义对学位授予权行使予以尊重。除了明确立法目的与基本原则来为学位授予权的司法审查提供更多依据支撑,未来《学位法》还应拓宽行政复议、行政诉讼的受案范围以及优化复议诉讼监督与内部监督的衔接。

首先,应当拓宽行政复议、行政诉讼的受案范围。现行实践以及“征求意见稿”对受案范围的规定较为狭窄,不利于学位授予权行使的监督与学位申请人的权益救济。除了学位评定委员会作出的不授予或撤销学位决定,同行评审没有通过、答辩委员会或学位评定分委员会作出不授予学位建议或决议,亦可导致学位授予延期或后续环节不再进行,产生不授予学位的法律效果,应视为产生实际影响的行政行为。“征求意见稿”第34条有关行政复议、行政诉讼的受案范围过于狭窄,建议明确“针对不受理学位申请、不授予学位决定或撤销学位授予决定,以及同行评阅、答辩委员会与学位评定分委员会的结论产生不授予学位的后果时,权利人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

其次,优化复议诉讼监督与内部监督的衔接。与解决一般行政争议的主渠道定位不同,行政复议针对学位争议难以发挥争议实质性化解与穿透式监督的功能。[43]管窥学位争议的裁判,事先诉诸行政复议的屈指可数。这是因为,行政复议权本质上属于国家行政权,也不具有学术评价的专业优势,须恪守学位授予权监督的边界。行政复议、行政诉讼应当定位于对学位授予行为程序与内容的合法性监督。即便是针对学术评价结论,行政复议与行政诉讼应对可界定为行政行为的各环节决定是否符合实体法规定以及正当程序原则展开审查。由于行政复议与行政诉讼不宜展开学术判断的实质性审查,为实质性化解学位争议,赞同“征求意见稿”将学位申诉处理决定前置的规定。此外,“征求意见稿”对学位申诉处理期限的规定未考虑学位授予程序紧凑的特点与相对人权益救济的急迫性,建议将规定的“九十日”改为“三十日”,并规定“学位授予单位对学位申诉处理期限少于三十日的,按其规定”。

最后,完善对学位授予权的行政复议、行政诉讼的审查制度。其一,“征求意见稿”未明确学位争议的行政复议机关。实践中同样有争议,法院或主张“教育部与高等学校并非上下级行政机关关系,法律、法规亦未规定教育部对高等学校不授予学位的行为有行政复议职责”,或主张“由该学位授予单位的行政主管机关处理更为合理”。[44]由于“征求意见稿”意图确立国务院与省级学位委员会的法律地位及主管职责,未来《学位法》宜明确省级学位委员会作为学位争议的行政复议机关。其二,《行政诉讼法》第53条对规范性文件的附带审查不包括校规,“征求建议稿”也未明确对校规的审查,《学位法》应增加规定:“权利人在对学位授予, 行为提起复议、诉讼时,可以一并请求对校规进行审查。”其三,《行政诉讼法》确立的审查标准,不完全适用于学位授予权的司法审查。《学位法》更多地通过立法目的与基本原则来限制学位授予权,同样有利于为学位授予案件的司法审查提供依据与指引。

结语

《学位条例》的修订既是贯彻党的二十大报告中“实施科教兴国战略,强化现代化建设人才支撑”“建设高质量教育体系”的重要举措,也是实现教育领域治理现代化的重要体现。未来《学位法》应当将学位授予权作为具有自主性的特殊公权力对待,实现从国家学位到大学学位的根本转变。整个学位制度的构建实质上是要处理国家(立法、行政、司法)、高校、学生以及学位授予各环节的关系。“征求意见稿”应当在清晰定位学位授予权的基础上作出更多完善。在给予高校更多自主性的同时,不应忽视国家权力介入方式的转变,并进一步夯实高校及学位授予各环节的主体责任。这不仅需要高校健全自身的学位细则,更需要《学位法》理顺学位授予权行使中不同主体的关系,并通过法律原则与正当程序对学术自主保留必要的约束。

 

注释:

[1]参见周光礼:《论学位授予学位的法律性质》,载《科技进步与对策》2004年第3期,第58页;刘璞:《高校学位授予标准设定权的法律属性与权利边界—兼论〈中华人民共和国学位条例〉的修改》,载《学位与研究生教育》2020年第8期,第69页;周佑勇:《法治视野下学位授予权的性质界定及其制度完善—兼述〈学位条例〉修订》,载《学位与研究生教育》2018年第11期,第1页。

[2]参见上海市第二中级人民法院行政判决书,(2009)沪二中行终字第274号;上海市杨浦区人民法院行政判决书,(2014)杨行初字第30号;上海市浦东新区人民法院行政判决书,(2011)浦行初字第237号。

[3]参见西安市中级人民法院行政判决书,(2006)西立行终字第22号。

[4]秦惠民:《关于我国学位立法的若干思考》,载《学位与研究生教育》1997年第5期,第45页。

[5]胡锦光:《北大博士学位案评析》,载《人大法律评论》2000年第2期(第2辑),第281页。

[6]参见厦门市集美区人民法院行政判决书,(2004)集行初字第1号。

[7]参见北京市第一中级人民法院行政裁定书,(2010)一中行终字第74号。

[8]有法院主张高校“作出的撤销博士学位的处罚,与其行为及造成的后果相适,并不违背行政处罚比例原则”,将撤销学位当做行政处罚对待,参见济南市历城区人民法院行政判决书,(2020)鲁0112行初385号。

[9]参见刘璞:《高校学位授予标准设定权的法律属性与权利边界—兼论〈中华人民共和国学位条例〉的修改》,载《学位与研究生教育》2020年第8期,第69页。

[10]北京市高级人民法院行政裁定书,(2017)京行终23号。

[11]参见南宁铁路运输法院行政判决书,(2019)桂7102行初309号。

[12]2017年国务院学位委员会出台的《博士硕士学位授权审核办法》将《行政许可法》作为上位法依据。教育部以及许多地方政府将学位授权审核事项列入“行政许可事项清单”。

[13]姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第七版),北京大学出版社2019年版,第81-82页。

[14]参见胡锦光:《北大博士学位案评析》,载《人大法律评论》2000年第2期(第2辑),第281页;龚向和、魏文松:《学位获得权的内涵界定、现实困境及其制度完善》,载《学位与研究生教育》2020年第7期,第14页。

[15]周佑勇:《法治视野下学位授予权的性质界定及其制度完善—兼述〈学位条例〉修订》,载《学位与研究生教育》2018年第11期,第4页。

[16]参见彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,载《人民日报》1982年12月6日,第1版;龚向和:《高校学位授予权:本源、性质与司法审查》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期,第58页。

[17]朱开轩:《关于〈中华人民共和国高等教育法(草案)〉的说明——1997年6月27日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第4期,第328页。

[18]广州铁路运输中级法院行政判决书,(2020)粤71行终1815号。另参见广州铁路运输中级法院行政判决书,(2020)粤71行终2779号;沈阳高新技术产业开发区人民法院行政判决书,(2020)辽0192行初72号;河北省高级人民法院行政裁定书,(2019)冀行申747号。

[19]参见伏创宇:《高校学位授予标准的正当性逻辑》,载《法学》2022年第6期,第50页。

[20]《清华大学研究生申请学位创新成果标准规定》(清校发〔2020〕11号)。

[21]陈敏:《行政法总论》,新学林出版有限公司2019年版,第98页。

[22]参见济南市中级人民法院行政判决书,(2011)济行终字第29号。

[23]如《学位条例暂行实施办法》第8、13条限定论文评阅专家的数量为1-2名,忽视了单向度学术评价由于见解不同、熟悉程度不足、主观喜恶等带有的局限性,僵化的数量限制无疑会消解同行评议所欲发挥的专业社群自治功能。有高校即对立法予以突破,要求“论文匿名评阅专家不少于五人,其中至少要有两位校外专家”。参见《北京大学学位授予工作细则》(2018年修订)第16条。

[24]参见伏创宇:《高校行政案件中正当程序适用的困境与基础重述》,载《求索》2020年第4期,第119页。

[25]广州铁路运输中级法院行政裁定书,(2020)粤71行终2828号。

[26]参见南宁铁路运输中级法院行政判决书,(2020)桂71行终297号。

[27]广州铁路运输中级法院行政裁定书,(2020)粤71行终2828号。

[28]参见北京市海淀区人民法院行政判决书,(1999)海行初字第104号;湖北省武汉市中级人民法院行政判决书,(2010)武行终字第108号。

[29]参见《西南政法大学学位评定委员会章程》(西政委发〔2016〕12号)、《呼和浩特民族学院学位评定委员会外语系分委员会工作章程(试行)》。

[30]靳澜涛:《高校学位评定委员会的权力错位及其立法归位》,载《高等教育研究》2020年第11期,第54页。

[31]王大泉:《我国学位体制的组织特点及其缺陷分析》,载《学位与研究生教育》2001年第7-8期,第64页。

[32]《中山大学博士硕士学位授予工作细则》第33条。

[33]参见《北京师范大学学位授予工作细则》(2014年修订)第24条。

[34]伏创宇:《学位授予的内部关系配置及其优化》,载《学位与研究生教育》2023年第2期,第75页。

[35]参见湛中乐、黄宇骁:《高校自主办学法解释论》,载《华东政法大学学报》2020年第3期,第100页。

[36]参见国务院学位委员会、教育部《博士硕士学位论文抽检办法》(学位〔2014〕5号)。

[37]王大泉:《我国学位体制的组织特点及其缺陷分析》,载《学位与研究生教育》2001年第7-8期,第65页。

[38]如《清华大学学生申诉处理办法》第3条、《中国农业大学学位授予工作细则(2021年修订)》第30条。

[39]参见《杜伦大学基本条例》,载杜伦大学网2022年9月1日, https://www.dur.ac.uk/university.calendar/volumei/general_ regulations。

[40]参见《北京化工大学博士、硕士学位授予工作实施细则(2020年修订)》第27条、《北京交通大学学位授予工作实施细则(修订)》第35条。

[41]海口市美兰区人民法院行政判决书,(2017)琼0108行初38号。

[42]参见北京市海淀区人民法院行政判决书,(1999)海行初字第103号;重庆市第五中级人民法院行政判决书,(2020)渝05行终514号。

[43]参见曹鎏:《行政复议制度革新的价值立场与核心问题》,载《当代法学》2022年第2期,第44-54页。

[44]参见最高人民法院行政裁定书,(2019)最高法行申12735号;南宁铁路运输中级法院行政判决书,(2019)桂71行终253号。

 

伏创宇,法学博士,中国社会科学院大学法学院副教授。

来源:《当代法学》2023年第4期。

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