中国增长模式与城乡土地改革

2023年5月20日,中国城市百人论坛2023年会暨青年论坛在京举行,会议主题为“中国式现代化:城市的宜居、韧性与智慧”。本次论坛年会暨青年论坛由中国社会科学院、中国科学院、中国工程院共同主办,中国科学院地理科学与资源研究所承办。会议期间,三院院领导、国家相关部门领导专家、中国城市百人论坛成员、国内高校及科研院所城市研究领域知名专家及青年学者据主题演讲发言,从多学科、多领域分享展示研究成果与观察思考。会议历时一日,共计约百人参加,汇集当下城市发展研究、思想动态。

(一)

我首先用一张图(见图1)来给大家解释我对中国过去20多年来增长和城市化模式的理解。

图1 图源:作者演讲ppt文件

我称为“三二一”模型,最近出了一本书来讲这个问题。中国经济增长的根本来源,大家都记得是2002年以后,(在)90年代末到2002年中国加入WTO(以后)。出于各种力量的博弈,中央政府通过压低汇率、出口退税;地方政府通过放量低价供应工业用地,放松劳工和环境保护等措施,有效地促进了下游民营企业以出口导向型发展制造业的市场化竞争。对国际市场,我用了一个词叫“吃饱占满”,这是中国收入增长和财富的关键来源。地方政府直接招商引资,把企业吸引过来,本身拿到的税收并不多,因为所得税大部分都减免很多年;增值税只有25%到30%,因为中间有一些返还的部分。这个跟地方政府为此付出的努力是不对称的。

但是如果在地方把开发区建起来,就能够带来上游能源原材料:交通、电信、石油、石化,对这些上游产品的需求,这部分行业有一定的国有行政性垄断,这些行业的职工收入比较高;国有的银行分支机构在这个地方也有比较高的收入,带来这两波富人,他们能够抽取租金。工业开发区能发展起来,就能够有民营企业的管理层,还有这两波行业的员工,以及地方公务员和事业单位人员,(这)四波收入比较高的人,带来对本地商住用地的需求。地方政府垄断限量供应商住用地,获得很高的出让金以后,再去还工业开发区和新城区的贷款。

中央政府在这个模式里面得到了什么?中央政府直接得到的,只要民营企业出口退税,基本上增值税全部退了。但是那些不出口的民营企业,只要老百姓的收入提高了,他是要给中央政府交税的,这两个上游也要交税。更关键的问题是,如果你压低汇率,汇率不进行市场化升值,这个时候上游给他们交税,下游也有一部分给中央交税。关键的问题是,汇率如果不随着市场化升值的话,我们有很多外汇储备,所有的人就把钱要交给政府,政府发行人民币,那个外汇就是政府的。人民币存到银行里面,政府有很大的支配权,所以这样一个模式是过去25年中国发展的模式。当然2009年,尤其是2016年以后,我们的出口受到了压力,政府通过银行大规模的财政刺激政策,又形成了一系列的问题。

(二)

1.

这个模式对于土地利用当然有很重要的含义,地方政府更关心土地城市化,从土地里面生财,而不太在乎外来农民工的子女在本地的教育,它是为企业服务,不太倾向于为农民工的市民化,在住房和子女教育这些问题上来提供(相应的资源)。当然在征地过程中也出现了失地农民的生计问题,也出现了地方政府过于超常规的基础设施建设问题,包括我们现在看到的地方债务问题等等,有很多问题。人口城市化和土地城市化不平衡,将近2个亿的农民工在城市里面不能够实现永久性的定居。这样的话,他们农村的地放不了,又会导致农村的农地土地产权没办法稳定,我就不具体说了,我后面主要讲解决问题的方法。城市里面这些人定居不下来,可是在农村里面还占着宅基地,这一系列的问题。

2.

再有(的问题)是城市快速扩张过程当中耕地不断被占用,耕地保护压力加大,但是我们计划指标的分配相对来说不是完全按照经济因素来的,导致苦乐不均。中央给的计划指标不够地方用,各个地方政府和国土资源部门设计了一个建设用地增减挂钩。这个政策总的来说是好的,但是很容易被过度使用,农民出现“被上楼”现象,这个引起了巨大的尖锐矛盾。

3.

其他还有更多的问题,简单举两个例子。我们说大城市具有更大的包容力,可是我们的大城市、特大城市因为能够用住宅用地补贴工业用地,补贴能力更强,就把很多中小城市的产业虹吸过来了,农民工住在工业开发区的集体宿舍里面,大城市的房价又特别高,在服务业里面的外来人口定居不下来。我们城市既过大,又过小,很多人定居不下来,年轻的时候来打工,之后就走,市民化和户籍改革基本上没有进展。

4.

还有一系列的问题,如果在2009年我们打破地方政府对于住宅用地的垄断,因为那时候泡沫还不大。打破垄断是唯一出路,但是现在泡沫又吹得非常大了,打破垄断一招不慎,泡沫马上就破了。再比如说房地产税,现在强调收房地产税,很难收起来。因为你刚刚准备收的时候,我们有20%到30%的人有第二套或者第三套以上的住房。你刚刚说要收,那边就开始卖房。你还没收上来钱,那边的土地出让金已经下去了。我认为目前既有的政策我们基本上还是“头痛医头,脚痛医脚”的方法,是对现有矛盾的被动反应,没有真正解决问题,具体我就不讲了。

(三)

如果未来要解决问题,我们应该采用哪些措施?哪些措施还是可以做的?

1.

要打破地方政府对于住宅用地供应的垄断,但是又不好让集体建设用地直接入市。因为入市地方政府坚决反对,另外可能房地产泡沫就破了。这个时候采取什么方法?

我这个书里面设计了一个机制,就是上级政府要求地方政府每年提供的住宅用地,一部分可以来自于传统的征地储备“招拍挂”模式,但是必须有一定的比例来自于对于城市存量土地,包括城市低效工业用地、城市周边集体低效工业用地,包括老旧小区和城中村这些没有发挥土地最高、最佳利用用途土地的再开发。假定设定了这么一个机制,我们就可以来论证,在这样一个条件下,对于人口流入地的主要城市,实际上是告诉你们供地方不仅来自于政府,还来自于那些城市存量低效土地,包括集体建设用地的供应者,这些存量土地要把他们的地供出来,又必须给他比较高的补偿。原来是工业用地,但是按照工业用地把这个地收回来很难,必须要给他一部分住宅用地的溢价。通过这样的方法调动他们的积极性,这样一个模式相当于渐进地打破了垄断,也解决了集体经营性建设用地入市现在面临的困难。

我们现在集体经营性建设用地入市这个改革没有意义,因为只能用来搞工业,工业竞争不过国有开发园区,商业又普遍过剩,一定要它进入住宅。但是住宅的话如果直接进地方政府不干,而且马上泡沫就破了,要设计一个机制,渐进地打破垄断。当然这个模式主要是在人口流入地城市,对于我们国家很多人口流出地城市而言,这个问题已经不存在了,未来面临城市收缩和大量的财政重整的问题。

2.

地方政府可以再征地,但是征地过程中除了给农民一些现金补偿以外,必须要给农民一部分留用物业来安置,而且这个留用物业安置主要以租赁住宅的物业为主。如果采取了这个措施,政府征地比较容易,因为除了给农民一部分补偿,农民还有一个可以长久获得租金的物业收入,实现了“短期生活不下降,长远生计有保障”,这才是真正的措施,现在很多地方的搞法都存在比较大的问题。

3.

我们讲所谓的圈外,即城市发展边界以外,我们还有很多集体经营性建设用地,就是原来乡镇企业用地很分散。我认为我们应该采取一些措施,在圈外把这些土地通过片区之间的城乡建设用地挂钩,我们在圈外把这些土地集中在一起,允许开发别墅或者高档的小区。因为它是在圈外,对政府土地财政的影响不大,但是又给中高收入的人去圈外置业创造了一个很好的条件。

4.

在中国农村的土地现在就面临这个问题,我们虽然确了权,但是不能买卖,抵押也没有价值。所以最后既然也不能推动私有化,我们就推动”国有私用”。

在自愿基础上渐进推动农村土地国有化改革

我设计了一个机制,就是怎么样在自愿基础上推动农村土地渐进的国有化改革,大概基本上是这么一个路数:

农村土地现在是好坏搭配、肥瘦搭配,一家都有五六块。经过农地整理,基本上能增加3%到5%的新增耕地,就是把农地进行整理,铺好农田水利基础设施以后,还能够使存量土地的质量提高10%到15%,相当于增加了18%到20%的耕地。

整理能够新增3%到5%的耕地,把它整理好以后,给农民大块确权。但是那3%到5%的新增耕地要跟拆农民宅基地、复垦获得新增耕地的指标同等,都能够作为建设用地指标。

因为我们现在只准增减挂钩做指标,而不准农地整理做指标,这后面有很复杂的政治经济学的原因,我就不跟大家讲了。导致政府过度拆农民的房子,而不去整理耕地。如果农地整理新增耕地也能折算为建设用地指标,那么地方政府马上会有积极性去进行农地整理,这个比拆农民的房子鸡飞狗跳好得多。而且只要有这么一个政策,中央政府马上每年几百亿、上千亿的农地整理的钱就可以省出来,农民也会很满意,马上会有获得感。

整理完了以后,给农民大块确权,土地国有,但是给你发放可以买卖、可以交易的永久使用权证。这是一个渐进的过程,我里面设计了一个机制。这样的话,就真正实现了资本、人才可以下乡,再配合我们城市郊区的土地制度改革,就实现了人口进城。

5.

我们的城市要推动什么样的土地制度改革?

除了我前面讲的征地制度改革以外,我这里讲主要是把城市低效用地、工业用地一部分转化为住宅,另外一部分转化为新兴产业,降低工业用地比例。第二,关键是对于一些人口流入地主要城市位置比较好的城中村和老旧小区我们要进行有效的拆迁。

拆迁:“两个竞争+一个腾挪”

拆迁是全世界的难题,我这些年做了很多调研,研究了很多其它国家的经验,我设计了一个“两个竞争+一个腾挪”。比如我们说深圳的福田区,有20条老旧小区或者城中村,拆迁的过程当中总会有钉子户,还有各种手续审批的问题。

政府做一个对业主非常友好的拆迁补偿标准,告诉大家这20条小区每年改两到三条,10年逐渐拆除重建完。每年挑哪两到三条?我做第一个竞争,告诉每个小区,你们同意不同意按照这个拆迁补偿标准,列入明年的更新计划,支持度最高的两个村就是明年的更新计划。这是第一个竞争,让片区之间大家都想被拆,把他们合作的积极性调动起来,每年滚动,这是片区会加入年度更新计划而展开的竞争。

挑出两三个小区以后,他们是钉子户最支持(拆迁)的,我也知道这个钉子户在哪里,就把开发商叫过来,你们都给我提改造方案。综合完了以后,跟小区居民讨论好,然后做出一个最终方案,直接上平台,开发商直接就拍卖地价或者是拍卖给政府的公配面积,这是第二个竞争,这两个竞争就有效地解决了钉子户问题和政府财政收益最大化的问题。

如果这个过程中还有少数钉子户,再加一个腾挪,比如这个小区周边有一个街角公园或者是低效工业用地,把它放入进来,在街角公园先拆了盖安置房,然后你们搬过去。这边老的地方盖成街角公园,里面如果还有少数钉子户,我也不会强拆你,但是后面会有各种压力或者是法律程序来解决这个问题,我认为这样的一个机制就能够有效地解决拆迁中的难题。

而且在珠三角的很多地方,除了村民要被拆除重建,还包括一些集体物业。集体物业还给你也是还租赁公寓,采取这些措施跟前面征地制度改革结合起来,政府根本不需要提供太多的保障性住房,就由市场提供了。我认为这样的方法可能是未来我们中国七八年当中还可以推动的、能够有效缓解房地产泡沫、老百姓有获得感、少数能进行的改革之一。

*本文经演讲速记稿件整理

 

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