碳关税的国际现状与我国的应对之策

 

摘要:碳关税是指根据商品的碳排放量所征收的一种进口关税。碳关税概念的出现与《京都议定书》的签署直接相关。为了应对全球气候危机,欧盟通过《碳边境调节机制(CBAM)法案》对碳关税进行了较为完备的制度设计。对于是否应当征收碳关税这一问题,各国仍持不同态度。以欧盟为代表的发达国家积极支持并推动碳关税的征收,以我国和俄罗斯为代表的发展中国家持反对态度,美国对于碳关税政策的态度处于一种左右摇摆的状态。碳关税问题的出现,对世界各国都产生了深远影响。就我国而言,碳关税的征收将会影响我国的能源结构和产业结构,从而对我国工业化和城镇化的发展进程产生一定的负面影响。为了应对碳关税带来的挑战,我国应当坚持碳达峰碳中和的发展目标,从国内和国际两个层面积极探索应对碳关税的有效路径,以减少碳关税对我国的消极影响。

关键词:碳关税;国际现状;欧盟;《碳边境调节机制(CBAM)法案》;应对

 

当前,碳关税问题已经成为国际社会的重要热点问题,并将会对我国今后一段时期的经济发展产生十分重要的影响。碳关税的征收,一方面,将会直接影响到我国相关企业的经济效益与生存发展;另一方面,还会直接影响到我国的出口贸易和出口产品结构,进而改变我国的工业化发展进程。此外,欧盟等发达国家制定碳关税技术标准并积极推动碳关税的征收,实质上是一种贸易保护措施,将会对我国的碳减排进程产生一定的影响。在当前严峻的国际国内形势下,有效应对碳关税带来的挑战就显得尤为重要。党的二十大报告中明确提出,“坚持高水平对外开放,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”,要“推进高水平对外开放”“增强国内国际两个市场两种资源联动效应”“提升贸易投资合作质量和水平”“加快建设贸易强国”“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”,对我国当前的经济发展进行了战略部署。可以合理预见,未来的中国将以更加积极主动的姿态进一步提升对外开放的水平,必须妥善处理和有效应对当前国际上的碳关税问题。为此,本文拟对碳关税的起源与国际发展现状进行梳理,总结世界主要国家对碳关税的基本态度及其理由,并在分析碳关税对各国影响的基础上探寻我国的应对之策,以期为我国的相关制度体系建设提供有益思路。

一、碳关税的起源与发展

(一)碳关税的起源

碳关税是指根据商品的碳排放量所征收的一种进口关税[1],主要是发达国家针对进口产品在生产过程中所产生的二氧化碳总量而采取的一种边境税调整措施。碳关税概念的提出与《京都议定书》的签署直接相关。该议定书敦促各国完成温室气体排放目标,避免各国受到全球气温变暖的威胁。由于美国等发达国家没有签署该议定书,时任法国总统的希拉克就提出了碳关税的概念[2],其主要目的就是在欧盟实行碳排放交易机制的背景下,避免欧盟国家生产的高能耗产品受到不公平竞争的影响,为欧盟国家的企业创造与其他没有实行碳排放交易机制的国家和地区的企业公平竞争的良好环境,同时减少全球温室气体的排放。

2015年12月12日达成的《巴黎协定》,是人类历史上为了应对气候变化而签订的第三个国际法律文本。该协定为全球气候治理提供了有效的解决方案,主张改善全球气候需要国际社会的强有力合作和支持。但是,欧盟并不完全认同《巴黎协定》的全球减排目标,因而提出了碳边境调节机制(CBAM,又称欧盟碳关税)。[3]2021年7月,欧盟委员会公布《建立碳边境调节机制》的提案细则,表明欧盟将通过征收碳关税来实现全球“碳减排”的目标。2023年5月16日,欧盟《碳边境调节机制(CBAM)法案》(以下简称《CBAM法案》)被正式发布在《欧盟官方公报》上,标志着欧盟碳边境调节机制已经正式完成立法程序,成为欧盟法律。

(二)欧盟对碳关税的制度设计

欧盟对碳关税的制度设计有多个版本。首个版本是2021年7月份的欧盟《建立碳边境调节机制的规定》,该规定共有11章36条,并附有5个附件,对欧盟提出的碳边境调节机制的各方面都有较为详细和完善的规定[4],对碳关税进行了较为完备的制度设计。最终通过的版本则是2023年5月16日正式发布的《CBAM法案》。

1.征税环节

碳关税是一种进口环节税,其要求欧盟国家的进口商在进口特定种类的货物时,参照欧盟排放交易体系(ETS)的碳排放价格,缴费购买相应的CBAM证书。

2.纳税人

原则上,从所有非欧盟国家进口货物的欧盟进口商都将承担碳关税。但是进口某些加入ETS或拥有与欧盟相关联的排放交易系统的第三国货物的欧盟进口商不必承担碳关税。欧洲经济区成员国和瑞士的情况也是如此。

3.征税对象

根据《CBAM法案》的规定,欧盟将对水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工(氢)这六大类进口货物的直接排放以及钢铁、铝、化工的间接排放征收碳关税,这些货物及温室气体清单主要在《CBAM法案》的附件1中进行列举。

4.CBAM证书价格

欧盟进口商必须单独或通过一名代表登记参加CBAM并购买CBAM证书。CBAM证书的价格将根据每周以欧元/吨二氧化碳排放量表示的欧盟ETS配额的平均拍卖价格计算。对于拍卖平台上没有安排拍卖的日历周,CBAM证书的价格应是拍卖平台上进行拍卖的最后一周欧盟EST配额收盘价的平均值。

5.CBAM申报流程

在每年5月31日前,欧盟进口商需向CBAM执行机构申报上一自然年度其进口产品数量及其所含碳排放量,以此确认将要缴纳的CBAM证书数量。年度清缴完成后,CBAM执行机构将回购申报人账户上多余的CBAM证书,回购价格为申报人购买时支付的价格,回购数量上限为申报人在上一年度购买CBAM证书总数的10%。若申报人未完成CBAM清缴义务,申报人不仅需要补足未交的CBAM证书,而且还需要根据上一年度CBAM证书平均价格的3倍缴纳罚款。

6.税收豁免

《CBAM法案》附件3指出,冰岛、列支敦士登、挪威、瑞士及5个欧盟海外领地为碳关税的税收豁免国家,即受到欧盟EST约束或关联的国家可以被列入税收豁免的国家当中,不受碳关税的限制和影响,表明欧盟具有一定的自由裁量空间。[4]但该方案只是解决欧盟国家重复征税的问题,并没有体现对发展中国家的特殊待遇。

7.征收期间

碳边境调节机制的过渡期为2023年10月1日至2025年12月31日,自2026年开始正式实施。在过渡期内,欧盟国家的进口商只需要履行报告义务,即欧盟进口商只需要每年向欧盟提交进口货物的碳排放数据,并不需要缴纳任何费用。但是从2026年1月1日起,欧盟国家的进口商不仅每年要向欧盟报告进口货物的碳排放数据,而且要向欧盟支付相应的碳排放费用。此外,由于欧盟碳市场将于2026年开始削减免费配额,并于2034年全部取消免费配额,因此CBAM的推进速度将与欧盟碳交易市场中免费配额逐步取消的速度保持一致,即CBAM的实施将从2026年至2034年呈现出逐步加强的趋势。

(三)碳关税的发展现状

1.碳关税在欧盟的发展现状

2008年11月,欧盟通过法案,将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系以应对全球气候变暖的问题,要求自2012年1月1日起,所有在欧盟境内飞行的航空公司的碳排放量将受到限制,超过碳排放配额的航空公司需要缴纳碳税,但是欧盟对航空公司征收碳关税这一做法遭到包括美国、中国和俄罗斯等在内的国家反对。[5]

为了应对各个国家应对气候变化的意愿和行动所存在的差异问题,保护欧盟国家企业的国际竞争力,欧盟在2019年的《欧洲绿色新政》中特别提出碳边境调节机制,以此来激励全球各个国家采取强有力的减排措施。[6]此外,为了在能源等领域实现更高的碳减排目标,2020年的《欧洲绿色协议》进一步提出加强征收“气候税金”的规定。[7]

2021年3月10日,欧洲议会表决通过《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制(CBAM)的决议》。该决议提出,如果与欧盟有贸易往来的国家不能遵守碳排放的相关规定,欧盟将对其进口货物征收碳关税。同年7月14日,欧盟委员会在比利时布鲁萨尔提出应对气候变化一揽子计划提案,目的是在2030年实现欧盟温室气体净排放量与1990年的水平相比至少减少55%,在2050年实现碳中和。[8]其中就包括建立碳边境调节机制(CBAM)的方案,该方案重点就是对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥和化肥等商品征收碳关税,或者是由进口商通过碳排放交易系统购买进口货物的碳排放权。欧盟的碳边境调节机制拟从2026年开始实施,2023年至2025年为过渡期。[9]2021年11月末,欧洲议会发布碳边境调节机制立法议案修正意见稿,将准备期从三年时间缩短为两年时间。[10]

2022年1月1日,法国正式成为欧盟轮值主席国。法国总统马克龙希望在半年任职期间不仅推动碳边境调节机制的立法通过,而且希望提前开始征收碳关税。[11]2022年2月28日,欧洲议会国际贸易委员会否决该委员会内部提出的碳关税修正意见稿。虽然该修正意见稿以一票之差被否决,但是由于该投票时间正好处于俄罗斯和乌克兰严峻的国际形势中,所以作为贸易保护措施的碳关税的发展是否会被影响还需要进一步观察。2022年3月15日,碳边境调节机制在欧盟理事会获得初步通过,计划于2023年1月1日起正式施行,设定为期3年的过渡期。2022年12月13日,欧洲理事会和欧洲议会达成临时协议,确定将于2023年10月起试运行欧盟碳关税。[12]2022年12月17日晚间,欧洲议会议员和欧盟各国政府同意改革欧盟碳市场(EUETS)的改革方案,以加快减少工业排放并加大对气候友好型技术的投资。2023年4月18日,欧洲议会正式通过了新版本的碳边境调节机制的议案。2023年4月25日,欧盟理事会正式投票通过新版本的碳边境调节机制议案,标志着欧盟碳边境调节机制已经完成立法程序并正式通过。2023年5月16日,《欧盟官方公报》上正式发布《CBAM法案》。2023年5月17日,《CBAM法案》正式生效,并计划于2023年10月1日起开始实施。欧盟国家实施碳边境调节机制的时间表如表1所示。

表1 欧盟碳边境调节机制实施路线时间表

2.碳关税在美国的发展现状

美国对于碳关税的态度有一个曲折反复的变化过程。共和党与民主党对于碳关税问题持截然不同的态度。

2007年美国提出低碳经济法案(Low Carbon Economy Act),但是并未获得参议院通过。此后有多个包含CBAM的气候议案在参众两院提出,要求进口能源密集型产品的进口商购买碳配额。[13]其中,美国众议院在2009年通过《美国清洁能源与安全法案》,该法案提出,美国从2020年开始对进口碳排放密集型产品征收碳关税,但是由于碳关税涉及的碳定价问题关涉美国共和党集团的利益,因此该法案被共和党控制的参议院所否定。[14]由于碳定价的问题一直没有解决,因此碳关税问题就一直处于停滞状态。2013年,美国加利福尼亚州通过立法对进口电力和天然气征收关税。[7]

2017年特朗普在就任美国总统后,认为美国继续履行《巴黎协定》将会严重损害美国经济的发展,于是在该年6月份宣布退出《巴黎协定》。由于《巴黎协定》规定任何缔约方禁止在协定生效起3年内退出,美国最终于2020年11月4日正式退出《巴黎协定》。在退出《巴黎协定》后,美国重振燃煤行业,大力推动煤炭和石油等化石能源的发展,并将与碳关税有关的议题进行搁置。

美国民主党人非常重视与气候有关的协定。拜登在竞选总统时期就提出美国要征收碳关税的倡议,以此来应对气候变化所带来的问题。拜登在就任总统之后,宣布美国重新加入《巴黎协定》。2021年7月19日,美国在欧盟之后提出碳关税计划,对“碳减排”力度不足的国家和地区进口的商品按照碳排放量征税。[3]2022年6月7日,美国民主党参议员Sheldon Whitehouse联合另外三位民主党参议员向参议院金融委员会提交了《清洁竞争法案》。该立法提案旨在设立碳关税,并计划于2024年起,对商品碳排放水平高于美国产品平均碳排放水平基准线值的部分征收55美元/吨的碳税。此外,该立法提案的最大特点在于既适用于进口货物也适用于美国货物。美国对于碳关税态度的转变具有深刻的国际意义。一方面是在中美贸易战的背景下,在贸易领域打压我国的出口贸易,对我国出口到美国的产品形成强有力的阻碍,以此来提高拜登的国内支持率;另一方面,美国希望通过征收碳关税彰显美国保护气候环境的负责任大国态度,借此与欧盟等国家形成良好的国家关系。

3.碳关税在欧美以外其他国家的发展现状

除欧盟和美国对碳关税持积极态度外,英国、日本、加拿大等国家也对征收碳关税持认可态度。加拿大在2008年就提出针对从中国和印度进口的商品征收碳关税。此外,加拿大最高法院否决了一场由三大能源省发起的反对联邦碳定价的诉讼,正式裁定自2018年起施行的联邦碳税符合宪法,为碳关税的制定扫清了障碍。[15]日本政府宣布已经开始探索与美国和欧盟针对碳关税计划的协调行动,并且正在与WTO对碳关税在内的贸易政策展开正式讨论。[16]英国首相约翰逊称将会积极推动七国集团(G7)征收碳关税计划,打造一个强大的碳关税联盟,借助此项措施来保护和推动国内制造业的发展。[17]

但是,对于需要大力发展经济和提高人民生活水平的发展中国家来说,欧盟等国家征收碳关税的举措实际上是一种贸易保护措施,这会导致贸易保护主义抬头,并引发全球性的贸易大战。此外,有学者认为发展中国家还可能会丧失在国际贸易和低碳经济发展等国际规则体系中的话语权。[18]我国是最大的发展中国家,现阶段正处于工业化和城镇化快速发展的进程之中,也正处于碳排放量较高的时期。因此我国对于欧盟等国家征收碳关税持反对态度。有学者指出,欧盟征收碳关税在一定程度上是一种单边贸易措施,将气候领域的问题扩张到贸易领域,违反世界贸易组织(WTO)规则,冲击自由开放的多边贸易体系,严重阻碍国际贸易的自由化和便利化发展,影响各个国家之间的经贸合作和商业往来。[19]也有学者认为,实施碳关税违反了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的有关规定。[20]因此,当《CBAM法案》通过立法程序并正式生效后,俄罗斯、巴西、南非和印度等国家对此展开猛烈的批判。

二、世界各国对征收碳关税的不同态度及其理由

当前,世界各国对于是否应当征收碳关税仍然存在较大争议。以欧盟为代表的发达国家积极支持并推动碳关税的征收,并且提出了相应的逻辑依据;而以中国和俄罗斯为代表的发展中国家则对此持反对意见,并且提出了相应的理由;美国则在不同时期对碳关税持不同态度,总体上仍然处于一个摇摆的中间状态。

(一)支持征收碳关税的国家和地区的理由

欧盟等国家提出的碳边境调节机制主要是为了防止“碳泄露”,并以此来保护欧盟国家商品的国际竞争力和经济发展。从“碳泄露”的角度来看,欧盟等发达国家为了积极应对全球气候变暖问题,会在国内采取相应的经济、政治和环境等措施。例如,在国内通过征收碳税等方式推动国内产业由高能耗转变为使用绿色能源,以此来严格控制本国二氧化碳等气体的排放。在此情况下,欧盟国家的企业为了减少二氧化碳等气体的排放,会将国内高能耗企业转移到对碳排放量限制较为宽松的国家和地区。这样一来,虽然欧盟等发达国家减少了本国的碳排放量,但是接受产业转移的国家的碳排放量却会有所上升,因此全球碳排放量并没有下降。[21]此外,由于欧盟等发达国家在国内采取征收碳税的方式激励国内企业转型升级,这将会导致欧盟等发达国家的商品成本提高,较其他碳排放限制较为宽松的国家和地区而言会丧失国际竞争力,也会在一定程度上损害欧盟等国家的经济发展。因此,欧盟国家大力推动在法律层面强调征收碳关税的合法和正当性。2021年3月10日,欧洲议会表决通过了《建立符合世贸组织要求的欧盟碳边境调节机制(CBAM)的决议》。该决议被欧盟国家贴上了符合世贸组织要求的标签,并强调征收碳关税主要依据《关税与贸易总协定》(以下简称为GATT)第20条的规定,以此来显现欧盟征收碳关税的合法性,提高该决议的国际承认度和认可度。[22]

欧盟等发达国家主张征收碳关税,主要有以下几个方面的深层次原因。

1.经济方面:提高欧盟国家产品的国际竞争力,缓解欧盟债务危机

欧盟等发达国家在国内通过征税等经济和政治政策,控制本国企业的碳排放总量,导致本国企业减少煤炭等化石能源的使用,转而积极开发和使用绿色环保的新能源。但是如此一来,欧盟国家企业的生产成本将会增加,导致欧盟等发达国家企业生产的产品定价将会高于国际市场的价格。而对于碳排放限制较为宽松或者是根本没有限制碳排放的国家而言,其生产产品的成本较低,市场定价也就比较低,相较于欧盟等发达国家的商品来说会有更大的市场竞争力和价格优势。欧盟等发达国家为了避免其经济受到威胁,便通过征收碳关税的方式来提高碳排放限制较为宽松的国家和地区的产品价格,从而恢复和提高欧盟国家产品的国际竞争力。此外,由于新冠肺炎疫情给欧盟国家的经济、政治和社会带来了全方位的打击,欧盟国家的企业生产、劳动者就业、对外贸易和经济发展受到巨大影响,导致欧盟国家出现债务危机问题。[23]欧盟等发达国家主张征收碳关税,可以为此次疫情和债务危机提供7500亿欧元的重要财政支撑和来源。[24]此外,碳关税征收收入可以为欧盟国家提供资金,帮助欧盟国家实施相关气候行动,并助力欧盟企业进行绿色发展的转型升级。

2.政治方面:增强欧盟国家的话语权和国际地位,掌握气候谈判的筹码

欧盟具有较高的国际市场地位,通过征收碳关税,与欧盟国家有经贸往来的国家就会主动或被动地进入“欧盟碳排放交易体系”之中。对于欧盟国家来说,更多国家进入“欧盟碳排放交易体系”意味着,欧盟在征收碳关税这个领域的国际影响力和国际地位将会大幅提升,处于领导和控制的绝对地位,欧盟可以借此机会控制和影响其他国家的碳定价,在一定程度上影响世界其他国家的政治和经济发展。尽管欧盟碳关税的立法进程受到阻碍,但是从长远来看,该举措可以为欧盟国家提供在气候治理方面谈判的筹码。

3.气候方面:实现全球碳排放量减少的目标

欧盟等发达国家征收碳关税的举措是为了解决全球气候变暖的环境问题。通过征收碳关税,可以在一定程度上影响碳排放限制较为宽松的国家和地区,使其积极开发并使用绿色环保能源,减少使用煤炭等化石能源,从根本上减少二氧化碳等气体的排放,最终实现全球碳排放量减少的目标。

(二)反对征收碳关税的国家和地区的理由

虽然欧盟等发达国家认为应当征收碳关税,但国际社会上反对征收碳关税的国家和地区亦不在少数。总体看来,反对征收碳关税的国家和地区的理由主要体现在以下几个方面。

1.征收碳关税可能违反WTO的非歧视和最惠国待遇原则

GATT第1条第1款是最惠国待遇原则,即要求对不同国家提供的同种产品给予同等的待遇。[25]欧盟等国家提出的碳边境调节机制,是对碳排放限制较为宽松的国家出口的货物征收碳关税,但对于欧盟等其他实施碳排放相关税收的国家和地区出口的同种货物却不征收碳关税,这实际上是对不同国家提供的相同产品实行差别待遇,具有一定的歧视性,严重违反了WTO的非歧视和最惠国待遇原则。[26]此外,GATT第3条第4款是对国民待遇的规定,要求国外产品在进入一国时享有和本国产品同样的待遇。根据《CBAM法案》的规定,欧盟将对与本国物理属性没有任何差别、但是生产过程或生产方法不同的同种货物采取不同的待遇。并且,由于碳测量技术尚不成熟,各国的碳排放监测措施各不相同,从而导致碳核算的精准性和公平性难以得到有效保证。这使得欧盟成员国外的国家没有享有与成员国同样的待遇,从而违反WTO的国民待遇原则。[25]虽然碳关税在一定程度上违反了WTO的最惠国待遇和国民待遇,但是欧盟等国家可能从GATT第20条第2款与第7款的例外规定进行切入,寻找使得碳关税合法合规的相关契机。

2.征收碳关税可能违反相关国际公约和协定

根据《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的规定,各个国家应该遵守“共同但有区别的责任原则”。[27]积极应对气候变化是每个国家都应当承担的共同责任和义务,但是由于各个国家的国情不同,应该对于不同类型的国家制定和实施不同的气候政策。对于发达国家来说,虽然其早已完成工业化和城镇化的发展,当前国家经济和科学技术发展水平较高,但是由于发达国家的历史碳排放量巨大,因此发达国家应该承担更多的国际义务,率先实施绿色减碳措施,并给予发展中国家相应的技术和资金支持。对于发展中国家来说,由于其经济发展水平较低,因此应采取较为适宜和缓慢的减碳措施。但是,欧盟征收碳关税的举措意味着要让各国与欧盟保持一致的减排措施,这对于经济和技术发展水平较低的发展中国家来说是非常不公平的。

3.碳关税在实质上是一种单边贸易保护措施

碳关税在一定程度上是一种贸易保护措施,征收碳关税可以提高碳排放限制较为宽松的国家和地区的出口成本,以此来提高欧盟国家产品的国际竞争力。从联合国贸易和发展会议在2021年7月14日发布的信息可以看出,实施碳边境调解机制对于绿色资源使用效率高、碳排放量较少的国家来说是非常有优势的,但是对于耗能较多、碳排放量较高的发展中国家来说则是非常不利的,因为这会导致发展中国家对欧盟等国家的出口减少。欧盟实施的碳边境调节机制将全球气候问题扩张到贸易领域,这将对发展中国家产生非常严重的危害。

(三)美国碳关税政策左右摇摆的理由

美国对于碳关税政策的态度处于一种左右摇摆的状态。在特朗普担任总统期间,美国曾经提出退出《巴黎协定》,大力发展煤炭等化石能源。由于共和党人和美国企业对于征收碳税和碳关税等措施一直持反对意见,因此,美国征收碳关税这一措施一直受到阻碍。拜登上台后,积极推行绿色新政计划和发展新能源,并且在欧盟提出碳边境调节机制计划后,美国也开始表示将要对进口产品按照碳排放量征收碳关税,这表明美国对碳关税的态度有所转变。但是美国国内仍然存在一定程度的碳关税实施困境。有学者在分析美国国内政治、经济和社会现状的基础上,认为美国党派博弈严重且美国国内产业和公众对于碳关税的实施存在疑虑,很难获得各方的一致认可。[28]还有学者认为,导致美国没有办法在全国范围内实现碳交易主要是两个原因:一是美国国内产业使用化石能源的碳排放总量和人均碳排放总量较高,二是美国共和党对于碳交易的实施具有阻碍作用。[17]基于此,可以表明碳关税在美国仍然存在较大的争议和一定的实施障碍。

三、碳关税所带来的影响

无论世界各国对碳关税的态度如何,碳关税都在事实上给世界各国带来了深远影响。但是,基于不同的国情,碳关税对于不同国家和地区的影响有所差异。

(一)碳关税对欧盟的影响

碳关税对于欧盟的影响主要体现在4个方面。

第一,碳关税的最终实施已经得到欧洲议会和欧盟理事会的通过。2023年4月,欧洲议会和欧盟理事会先后通过碳边境调节机制。欧盟等发达国家积极推动并完成碳关税的立法进程,可以使欧盟国家掌握更多气候谈判的筹码,甚至可以联合美国等发达国家将碳关税上升到国际法的层面,以此来要求发展中国家减少碳排放,承担更多的气候保护责任。[4]

第二,征收碳关税这一措施引起欧盟国内外的较大反对。欧盟国内高耗能产业反对欧盟实施碳关税政策,并且对于碳关税是否能够起到促进全球碳减排的作用存在疑问。有学者基于异质性企业贸易模型,得出碳关税的实施不仅不能提高发达国家的国际竞争力、相反会使得碳泄露率和全球碳排放量上升的结论。[29]

第三,征收碳关税将会影响欧盟等发达国家的企业生产与居民生活。主张碳关税的发达国家将对本国进口高能耗和高含碳货物的进口商征收碳关税。因此,欧盟国家进口商进口货物的数量将会减少,并且由于进口成本的增加,进口商会将增加的税收转嫁给进口国的消费者。这在一定程度上会影响该国居民的日常生活需求和相关企业的生产需要,导致该国的经济生产受到一定的阻碍和限制。并且,相关数据和研究资料显示,主张碳关税的国家在减少对碳排放限制较为宽松的国家的货物进口时,也会影响这些国家对于施行碳关税的发达国家货物的进口,导致发达国家的对外出口贸易减少。

第四,碳关税政策虽然能够在一定程度上减少全球碳排放,但是欧盟主张施行碳关税的另一主要目的,是借助环境保护和应对全球气候变暖的名义,实行单边贸易保护主义,打压中国等发展中国家企业的出口贸易、经济发展和国际竞争力,以此来进一步提升欧盟等发达国家和企业的竞争优势和经济地位。

(二)碳关税对于欧盟以外国家的影响

自拜登政府上台后,美国对于碳关税的态度积极转变,计划征收碳关税。随着美国等发达国家对于欧盟征收碳关税这一措施的逐渐认同,未来全球征收碳关税将成为一种发展趋势。对于发展中国家来说,由于对碳排放限制较为宽松,发展中国家将成为欧盟等发达国家征收碳关税的主要对象。与此同时,欧盟等发达国家通过施行碳关税的方式,也会要求发展中国家按照欧盟等发达国家的碳排放标准生产产品。这实质上是通过碳关税将欧盟等发达国家的碳税问题和内部矛盾转移给发展中国家,进而影响发展中国家的碳减排进程。与此同时,欧盟等发达国家通过征收碳关税等方式,实行贸易保护主义,减少发展中国家向欧盟等发达国家的货物出口,使得发展中国家在国际贸易中处于更加不利的地位。这就使得发展中国家的高耗能企业将会面临商品出口难、产品库存堆积严重、企业转型困难、减碳成本上升和企业关门倒闭等问题。而发展中国家的企业倒闭,则又将会带来大量人员的失业,进而引发国内社会秩序混乱等一系列社会问题,严重损害发展中国家的利益。当然,碳关税的实施也会产生一定的积极效应。例如,碳关税的实施将会倒逼出口国的企业进行转型升级,减少煤炭等资源的使用,积极开发低碳环保的新能源,以此来实现全球碳排放量的减少,达到应对全球气候变暖挑战的目的。

(三)碳关税对我国的影响

欧盟等发达国家征收碳关税将会使我国面临严峻的挑战,对我国经济社会产生重要的影响。具体而言,主要体现在以下4个方面。

第一,对我国的能源结构、产业结构和经济发展方式产生重要影响。自改革开放以来,煤炭占我国能源消费总量的比重虽然呈现下降的趋势,但是煤炭作为我国工业化和城镇化发展的重要能源,仍然占据我国能源消费总量的50%以上。[30]虽然天然气和一次电力及其他能源的比重呈现上升的趋势,但是总体占比较小。因此,短期内我国能源消费的主要对象仍然是煤炭。而欧盟等发达国家征收碳关税的举措,将会影响我国的能源结构和产业结构,从而间接阻碍我国工业化和城镇化的发展进程。与西方国家相比,我国的工业化具有特殊性,目前仅处于工业化的中期阶段。我国当前的工业化进程受到环境容量、生态承载和资源禀赋的约束和限制,无法按照西方国家的传统工业化发展进程完成工业化。西方等发达国家通过征收碳关税的方式,限制我国工业化的发展进程,从而迫使我国在工业化中期阶段改变煤炭等传统能源结构和产业结构,进而改变我国经济发展方式。[31]

第二,对我国的货物出口产生直接的影响。由图1(数据来源于《中国统计年鉴》)可以看出,2011—2020年间,我国同欧盟27个国家的货物进出口总额总体上呈现上升的趋势,2020年的货物进出口总额达到最高值6493.8563亿美元。此外,根据欧盟统计局公布的数据,2020年前三个季度中,我国是欧盟的第一大贸易伙伴,表明我国与欧盟27国的货物贸易往来非常频繁,经贸合作关系非常紧密。并且从图1可以看出,自2016年以来,我国同欧盟27国的货物出口额一直呈现出快速上升的趋势,反映出我国对欧盟27国的货物出口数量和出口贸易额巨大。由于当前我国对于碳排放采取的措施较为宽松,因此,当欧盟27国采取碳关税的措施时,将会对我国出口的货物产生非常大的影响。

图1 2011—2020年我国同欧盟27国海关货物进出口总额

数据来源:国家统计局《中国统计年鉴2012-2021》

第三,将会直接影响我国的出口贸易和出口产品结构。有学者以美国为例,通过定性和定量研究发现,美国征收碳关税将会同时降低我国的出口产品价格和数量,并且导致我国电力、热力的生产和供应业遭受严重损失。[32]另有学者认为,欧盟实施碳关税将会对我国短期内的出口贸易产生重要影响,并且还会造成我国高碳密集型产业国际竞争力下降的严重后果。[33]还有学者通过GTAP-E模型分析发现,美国碳关税的实施将对我国石油、煤炭、天然气和电力等行业的出口贸易产生巨大影响。[34]联合国统计署通过分析2015—2019年我国对欧盟出口产品的数据,认为如果碳边境调节机制覆盖欧盟碳市场下所有行业,那么我国出口欧盟受到影响的贸易额将占出口欧盟贸易总额的12%,约为427.5亿美元左右;其中,受影响最大的是石油化工和钢铁,两者的贸易出口额分别占受影响贸易额的27%左右。从短期来看,欧盟施行碳关税会对我国的出口贸易造成一定损害和影响;从长期来看,我国通过企业转型升级、提高科技水平、制定相关经济政策等措施,也能够缓解和适应碳关税给我国出口贸易所带来的不利影响。

第四,将会深刻影响我国碳减排的进程。我国生态环境部2021年发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》第29条第1款规定:“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴,抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。相关规定由生态环境部另行制定。”这表明企业可以使用我国国家核证自愿减排量抵消碳排放配额。根据欧洲议会最终通过的提案,欧盟碳关税并没有表明其是否承认我国国家核证自愿减排量。如果欧盟碳关税不承认我国国家核证自愿减排量,将会打击我国出口型企业购买国家核证自愿减排量的积极性,导致我国出现碳配额短缺和碳价上涨的现象,迫使我国出口型企业不得不寻求可以补齐碳配额缺口的低成本碳减排方案。

四、碳关税挑战下我国的应对策略

碳关税作为全球首个与气候变化有关的贸易措施,将会对全球经济、政治和法律等领域产生重要的影响。现阶段来看,欧盟碳关税已经顺利实施,并且可以肯定的是,绿色贸易必将会成为未来国际社会发展的趋势。因此,我国应当从国内和国际两个层面,采取积极的应对措施,尽量减少因欧美等发达国家征收碳关税所造成的消极影响。

(一)坚定反对贸易保护主义的基本立场

欧盟等发达国家对碳排放标准较为宽松的国家和地区的进口货物征收碳关税的做法,实质上是推行单边贸易保护主义。我国作为出口贸易大国,主要向欧盟等发达国家出口钢铁等高能耗货物。因此,欧盟等发达国家推行碳关税在一定程度上是为了限制我国出口贸易的发展,进而保护欧盟等实行碳税的发达国家企业的国际竞争力。[35]但是,欧盟等发达国家征收碳关税的做法可能违反WTO的原则和规则,阻碍国际贸易自由化和便利化的发展。因此,我国应当坚定自己的政治和外交立场,提升我国的国际地位和话语权,坚决反对欧盟等发达国家借碳减排的名义实行贸易保护主义。

(二)广泛开展国际合作以共同应对全球气候变暖

短期内,为了应对欧盟等发达国家的碳关税挑战,我国应当与欧盟等发达国家通过协商、磋商等方式,尽量减轻碳关税给我国带来的影响。这样既可以为我国碳密集型产业的转型升级提供充分的准备时间,缓解现阶段我国企业转型升级和科技创新的压力,同时也能在一定程度上缓解国内企业减排的成本压力。若磋商不成,我国还可以通过WTO的争端解决机制进行争端解决。[36]除此之外,我国应推动在WTO框架下的国际谈判,以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》的原则和规则为基础,与欧盟等征收碳关税的发达国家达成相关协议,使碳关税的征收与各个国家的发达程度相协调,以此来有效激励各个国家减少温室气体排放,充分发挥碳关税的积极作用,避免欧盟等发达国家借保护环境的名义施行单边贸易保护主义。[37]此外,我国应充分发挥“一带一路”的作用,继续弘扬和发展人类命运共同体的理念,将沿线发展中国家作为新市场进行拓展,并与“一带一路”沿线发展中国家共同发展绿色经济、数字经济等,带动沿线国家减少碳排放量,以此来共同应对全球气温上升的挑战。

(三)完善国内有关碳税法律法规体系

大多数学者认为我国应当在总结其他国家征收碳税的经验的基础上,结合我国的国情和实际发展状况,积极探索设立碳税机制。[33]也有学者认为,在我国开征碳税有利于倒逼国内企业的转型升级。[38]还有学者提出“资源税”的碳税征收模式,通过设计合理的税收制度和税收优惠政策缓解企业的生存压力,以此来实现我国经济的绿色发展,并创新我国税收制度。[39]现阶段,欧盟、英国、加拿大和日本等国家对于征收碳关税持积极态度,美国在征收碳关税方面的态度也有所动摇。虽然我国对于欧盟等发达国家征收碳关税这一措施持反对态度,但是征收碳关税在未来可能成为一种缓解碳排放的主要措施。因此,我国应当积极分析当前局势,探索设立碳税机制,通过立法方式完善征收碳税的相关法律法规。这会在一定程度上促使国内企业加快转型升级,减少碳排放,提升其国际竞争力,也能在一定程度上保护国内企业免受欧盟等发达国家的打压,避免我国企业在对外出口时被加征碳关税。

(四)积极推动碳交易市场和碳金融市场发展

我国应当积极推动国内碳交易市场的发展。目前,我国已经在北京、天津和上海等城市开展碳排放权交易试点工作。我国应在总结上述城市实施碳排放权交易的经验基础上,进一步扩大试点区域范围,增加碳排放权交易试点企业的数量。有学者提出,我国应该从协调统筹碳排放总量目标、建立统计数据机制和完善地方法规这三个方面进行碳交易市场建设。[40]与此同时,应该完善碳税方面的法律法规和相关政策,一方面通过设立阶段性碳减排目标的方式,激励国内企业加快实现转型升级,逐步实现碳排放的减少;另一方面则是通过建立碳配额许可交易体系,对不能够完成碳排放目标的企业进行调控,以此来应对气候变化。[41]我国应当率先在含碳量较高的产业征收碳税,如钢铁和水泥等,并且根据不同行业、不同产业和不同地区的企业制定不同的碳排放标准,优化分配碳排放的配额,充分给予国内企业选择碳税或碳交易市场的权利,发挥企业碳减排的积极主动性。[7]此外,我国应当积极推动碳金融市场的发展,鼓励金融机构为相关行业和产业提供相应的金融服务和金融产品,促进基础碳金融工具和衍生碳金融工具的发展和创新。

(五)积极推动并实施“碳中和”战略

我国作为负责任的大国,一直高度关注气候变化问题,积极推动人类命运共同体的构建和发展。为了避免全球气候变暖给国际社会带来的消极影响,我国于2020年提出“双碳”目标,积极推动碳达峰并提出实现碳中和的目标愿景。因此,我国应积极制定合理可行的碳排放标准,引导国内企业选择合适的减排路径,探索国内企业的绿色低碳环保之路,推动国内各行业和各企业贯彻落实碳中和战略。同时,我国应注重贸易与资源环境的协调发展,以此应对国外征收碳关税带来的挑战。[42]

(六)促进国内碳密集型产业的转型升级,运用科技打造绿色经济

我国应积极推动绿色低碳技术的发展来应对碳关税对我国的压力。[43]具体来说,我国可以通过技术革新转变能源使用结构,加强清洁能源的使用、提高能源利用效率并回收排放的温室气体等。[44]我国是出口贸易大国,并且我国出口的货物主要是高能耗和高含碳的产品。因此,为了积极应对碳关税给我国出口贸易带来的挑战,我国企业应当加快转型升级和生产技术革新,培养高素质的科技人才;加快对低碳、零碳、负碳和清洁能源等领域技术的研发,生产低含碳、低能耗和高附加值的产品,以此降低国内碳密集型产业的碳排放量;优化出口贸易结构,打造并促进国内企业绿色经济的发展。此外,我国应积极推动国内企业商业模式的转变,加大力度发展数字经济、互联网经济,以此来规避欧盟等发达国家征收碳关税的风险。

 

注释:

①本文的分析主要以正式通过的《CBAM法案》为基础,除特别说明之外,均以此版本为准。

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作者:肖京,中国社会科学院法学研究所副研究员;张洁,中国社会科学院大学法学院研究生。

来源:《中国石油大学学报(社会科学版)》2023年第4期。

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