欧盟出台经济安全战略推进“去风险”

 

2023年6月20日,欧盟委员会发布了“欧洲经济安全战略”。该战略针对当前欧盟面临的一系列经济风险,提出了保障欧盟经济安全的政策架构与工具箱。其中,“去风险”再度成为焦点。

风险与竞争力焦虑促使欧盟出台战略

“欧洲经济安全战略”的提出,标志着欧盟首次将经济安全置于战略地位,其内外经济政策的底层逻辑也由“效率至上”转为“效率与安全并重”甚至是“安全至上”。

首先,新冠肺炎疫情令欧盟意识到内外部供应链存在的潜在风险。疫情令欧盟认识到确保内部单一市场在极端情况下仍能有效运转至关重要,同时也意识到自身在一系列关键产品上的对外依赖及其带来的风险。

其次,乌克兰危机加剧了欧盟关于对外依赖的焦虑。乌克兰危机升级后,欧盟加速在能源领域与俄罗斯“脱钩”,但自身很快陷入能源危机,进而导致通胀率飙升。高通胀严重抑制了欧洲经济的复苏势头,欧元区经济甚至在2023年第一季度陷入技术性衰退。对此,欧盟委员会认为,在某些关键领域过度依赖一国,特别是在价值观和发展模式上与欧盟存在系统性差异的国家,将会令欧洲经济与社会处于高风险当中。

再次,在新一轮科技与产业革命中相对落后令欧盟承受巨大的竞争压力。近年来,全球数字革命和绿色革命加速演进。虽然欧盟也提出推进数字化与绿色低碳“双转型”,但是其在这两个领域的国际竞争中并不占优。欧盟委员会在2021年发布的新产业战略和2022年发布的新标准化战略中明确表示,欧盟在人工智能、半导体、锂电池等重要领域正在丧失技术领先地位,而相关标准也被美国和中国抢先设定。

最后,中美关系持续紧张令欧盟更加谨慎地对待对华经贸合作。近几年,美国将中国视为“最重要的战略竞争对手”,在科技与经济上全面打压中国,同时极力拉拢盟友共同推动产业链“去中国化”。在此背景下,虽然欧盟及其主要成员国反对对华“脱钩”,但是认为逐步降低在战略性领域的对华依赖对于防范潜在风险是必要的。2021年和2022年,欧盟委员会先后发布的两份“战略性依赖”报告显示,欧盟在稀土、镁和太阳能电池板等领域自中国进口比重高,个别产品甚至接近100%,这使得其内部担忧“对华依赖”的声音更为甚嚣尘上。

围绕“去风险”设计整体架构

欧盟“经济安全战略”并未对“经济安全”做出明确界定,而是将“欧洲经济安全面临风险”作为逻辑出发点,进而遵循“识别风险—去风险”的思路来设计其整体架构。

在“识别风险”环节,该战略确认了当前欧洲经济安全面临的四类风险。第一类是供应链韧性和能源安全风险,是指欧盟可能面临的某些关键产品或原材料价格飙升、不可得或紧缺的风险,包括但不限于与绿色转型相关的关键产品和原材料以及药品等。第二类是关键基础设施的物理和网络安全风险,是指欧盟的管道、海底电缆、输电网络、电子通信网络等关键基础设施面临被中断或被破坏的风险。第三类是与技术安全和技术泄漏相关的风险。欧盟认为,在某些情况下,技术泄露风险会加强那些可能利用这些技术破坏和平与安全的国家的军事和情报能力,特别是量子计算、先进半导体和人工智能等军民两用技术的泄漏会放大这种风险。第四类是将经济依赖“武器化”或经济胁迫的风险,指第三国通过影响贸易和投资的措施打击欧盟及其成员国、欧盟企业的风险。

该战略建议接下来由欧盟委员会、欧盟成员国以及欧盟外交与安全政策高级代表依据这四个类别共同识别欧洲经济安全面临的具体风险,同时建议欧盟理事会每六个月审查各方评估风险的总体进展,并且每年向欧洲理事会提交报告。

在“去风险”环节,欧盟设计了一套包括提升、保护与合作等三条路径的整体架构。欧盟试图通过主动提升自身经济实力来降低风险、加强自我保护来防范风险、建立更广泛的经贸联系来分散风险,从而达到全方位“去风险”的目的。

“去风险”的工具箱

基于前述四类风险以及“去风险”的三条路径,欧盟“经济安全战略”设计了一个包括一系列政策、法律和行动的“工具箱”,既纳入了诸多既有工具,也表示将根据对风险的评估修订已有工具或出台新工具。

在提升自身竞争力方面,欧盟的“工具箱”主要包括依托“下一代欧盟”复苏基金和凝聚基金对绿色与数字转型以及关键基础设施进行投资,在清洁技术、关键原材料、半导体、云计算等领域发起产业联盟,通过支持“欧洲共同利益的重要项目”(IPCEI)实现重大技术突破及应用,通过芯片法案、关键原材料法案和净零工业法案提升关键产品和原材料领域的本土产能,建立欧洲战略技术平台(STEP)支持关键技术发展,支持军民两用技术发展,等等。

在加强防御方面,欧盟基于六个维度共设定了十几项工具,具体包括贸易防御工具、外国补贴条例、反胁迫工具、外商投资审查条例、限制个别第三国参与由欧盟资助的研发项目、应对外国研发创新干涉工具箱、标准化战略、网络韧性法案、关键实体韧性指令、5G工具箱、网络团结法案、军民两用产品出口管制条例、启动对外投资审查,等等。

在建立更广泛的经贸联系方面,欧盟强调要尽可能降低在关键领域对单一国家的依赖,加强与“志同道合”国家以及与欧盟有共同利益关切国家的经贸联系。在双边和诸边层面,加强美欧贸易和技术理事会(TTC)、欧盟—日本高层经济对话以及七国集团框架下的供应链合作,依托从自由贸易协定到关键原材料联盟等一系列合作协议以及“全球门户”计划拓展经贸合作网络。在多边层面,加强在二十国集团、联合国等框架下的合作,继续推进世界贸易组织改革。

基于上述“工具箱”,该战略还确定了接下来要落实的11项行动。其中,制定评估经济安全风险的框架、制定关键技术清单、进一步收紧外商投资审查、限制欧洲高科技企业对外投资以及加强军民两用技术产品出口管制,普遍被认为将对欧盟对外经贸合作产生重要影响。

值得注意的是,上述工具中的绝大部分都已生效或正在出台过程中。这也表明,欧盟出台经济安全战略并非一时起意,而是过去几年其内部主流经济理念渐趋保守直至达到某种程度“质变”的体现。虽然欧盟在该战略中表示要保持对外开放,但是从其“工具箱”尤以防御性工具数量居多、力度大且还将继续强化的情况来看,欧盟对待国际经济合作的主流态度已变得相当保守。

战略落实前景及效果仍不明朗

虽然欧盟出台的“欧洲经济安全战略”的整体架构与推进思路已较为清晰,但是从多个方面看,其落实前景及效果仍不明朗。

首先,欧盟层面与成员国权能分配的复杂性与模糊性恐将影响该战略的落实。从欧盟内部的职权划分来看,外交与安全政策的绝大部分权能仍掌握在成员国手中。因此,未来当经济安全战略的相关工具要求成员国向欧盟层面移交权力时,成员国很可能会持谨慎态度。例如,欧盟外商直接投资审查条例自2020年10月起正式实施,但是至今仍有成员国未依照欧盟要求建立本国的外商直接投资审查机制。预计未来欧盟对外投资审查机制的建立也会遇到类似问题。

其次,欧盟内部并未就“何为经济安全”达成共识,而遵循“识别风险—去风险”的思路恐会因夸大风险而滥用相关工具。虽然欧盟在经济安全战略中提出“相称性”和“精确性”原则,但是目前该战略对风险的界定相当宽泛,这就为未来识别风险及采用相关工具留下了较大的自由裁量空间,进而可能损害欧盟自身的对外经贸利益。

最后,以“安全”之名推行经济干预主义很可能会牺牲经济效率和创新活力。近年来,经济干预主义在欧盟国家不同程度回潮,而“经济安全战略”的出台则标志着经济干预主义进一步升级。欧盟及其成员国通过补贴和立法“强迫”企业改变投资目的地和经营行为,必然会降低资源配置效率,也会扰乱欧洲企业的创新部署,不利于欧盟经济复苏与可持续增长。

虽然欧盟提出将“限制对全球经济的任何负面溢出影响”,但是鉴于其在世界经济中的分量和影响力,该战略必然对国际经贸往来产生重要影响。特别是,欧盟将效仿美国在高科技领域推行“小院高墙”的做法,不仅将对国际经贸合作造成冲击,还将对其他发达经济体形成负面示范效应,这有悖于欧盟反复强调的维护自由开放的国际经济秩序的主张。

值得注意的是,欧盟“经济安全战略”未提及中国,但是字里行间都带有明显的降低对华依赖、加强对华竞争的意味。欧盟是中国最重要的贸易伙伴之一,也是中国的第一大技术来源地,其经济安全战略的实施无疑会对中欧经贸合作造成冲击。然而,中欧之间不存在根本的政治利益冲突,在经济上高度互补,在应对气候变化、保护生物多样性、维护有效的多边主义等方面拥有诸多共同关切。对此,欧盟及其主要成员国领导人都有明确认识。刚刚结束的2023年欧盟夏季峰会的结论强调,欧盟仍视中国为重要经贸伙伴,将逐步降低在战略性领域对华依赖,但无意对华“脱钩”。实际上,根据欧盟委员会的相关调查报告,当前欧盟对中国存在高度依赖的商品的进口额占其自中国进口总额的比重不足1%,确实不应夸大所谓“对华依赖”风险。国务院总理李强6月18日至23日访问德国与法国取得的丰硕成果表明,中欧保持密切沟通、深化务实合作完全符合双方利益,不仅不会增加彼此的风险,还会为动荡不安的世界注入更多确定性,为全球“去风险”。

孙彦红,中国社会科学院欧洲研究所研究员。

来源:《世界知识》,2023年第14期。

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