东盟方式与开放地区主义的形成

 

亚太地区合作历来具有鲜明的本土性,目前已经形成以东南亚国家联盟(东盟)为中心的多种合作制度并存的局面,其最大特点就是开放和包容。回顾亚太地区合作的历史,东盟是地区主义最早的成功实践者。东盟最基本的合作规范就是“东盟方式”,这一规范在东盟的历史实践中从东南亚扩散到亚太地区。“东盟方式”的知识贡献和现实意义在于其中蕴含的东南亚地区合作理念推动了亚太地区的合作,形成了开放地区主义。这种开放性体现出内外两层含义:一是不排斥区域内国家参与地区合作,二是对区域外国家参与地区合作保持欢迎,这也使“东盟方式”超越了东南亚地区的思想观念,演变为推动开放地区主义的实践规范。

思想内涵与实践逻辑

“东盟方式”的产生,有其深厚的历史背景和文化基础。东盟成立于大国对抗、阵营对立的冷战期间。在1967年东盟建立之前,东南亚地区也已建立了一些合作制度,如东南亚条约组织、东南亚联盟、马菲印联盟等,但最终都走向了终结。其中一个重要原因就是这些地区主义实践有明显的对立意图、有明确的威胁认知,而非开放包容的多边机制。在大国对抗和区域内部国家之间仍然存在矛盾的背景下,这些早期地区主义实践有的走向失败,有的被迫转型。这也促成了东南亚国家对地区主义的反思以及东盟创始成员国领导人对东盟内部组织和决策方式的思考和改进。如何在东盟内部协调好国家利益和地区利益,是东盟建立以后面临的重要挑战。因此,东盟建立初期就将避免多边军事安全合作作为一项重要的区域规范,并将不干预主权原则适用于东南亚国家间及其与域外国家间关系,从而协调国家间关系。从20世纪90年代开始,尤其是1994年东盟地区论坛(ARF)成立以后,东盟外交官和领导人开始频繁使用“东盟方式”一词,引起了学术界和政策界对“东盟方式”的广泛讨论。

目前公认的“东盟方式”有多重含义,例如基于东南亚本土特色的协商和共识决策以及非正式性,还包含国际社会的一般行为准则,例如不干涉内政原则、领土完整与和平解决冲突,是国际合作规范本土化以及东南亚本土合作规范国际化的双重结合。“东盟方式”自身具有开放和包容的特性,坚持通过非正式协商来达成全体一致,非强制、非正式等特性塑造了东盟参与地区事务的灵活特性,它代表了东盟的行为规范。以阿米塔·阿查亚为代表的国际学者率先从东盟的规范和行为模式来分析东盟的历史演进,“东盟方式”被视为建构东南亚集体身份认同的核心。

在实践中,东盟成功参与解决了柬埔寨、东帝汶等地区冲突问题,吸收越南、柬埔寨、缅甸和老挝等国,实现了东盟内部扩员。“东盟方式”蕴含的舒适原则避免了东盟在处理成员国内部问题时对成员国造成的压力。以缅甸加入东盟的过程为例,缅甸在获得东盟观察员地位后,于1996年申请加入东盟。然而,在1996年9月下旬,缅甸内部出现了社会动荡,泰国和菲律宾对给予缅甸东盟成员资格表示强烈关切,认为需要重新评估“建设性接触”政策。但新加坡、印度尼西亚、越南和马来西亚都表示反对,认为两国的态度违背了不干涉的原则,偏离了“东盟方式”的基本精神,最终缅甸得以在1997年正式加入东盟。由此可见,“东盟方式”对成员国矛盾意见的化解,体现了不干涉内政的原则和协商一致的决策方式,促成了东盟内部的扩员。

正是东盟各国对“东盟方式”这一观念上的认同促进了东盟的共同体建设,维持了冷战后的地区和平。东盟也以渐进式的过程导向、相对松散的机制、讲究协调一致和舒适度的“东盟方式”发挥了自身在地区秩序建构中的关键作用。

推动形成开放地区主义

自成立之初,东盟便不排斥本地区其他国家的加入。内外融通是东盟信奉的地区发展之道,东盟不会因为国家之间政治体制、价值观念的差异而放弃推进地区主义的发展以及地区秩序的建设。在东南亚,协商一致的“东盟方式”成为中小国家战略生存空间的有力保障,对东盟而言,可以聚焦共同利益以及推进合作。冷战结束以后,东盟更加注重对外维度的开放包容,其主导的东亚合作所遵循的协商多边主义正是“东盟方式”内涵的延伸。开放地区主义是东亚进程的重要特征,“东盟方式”对开放地区主义的推进可以从吸纳大国加入《东南亚友好合作条约》(TAC)、ARF以及“东盟+”机制的运行三个重要案例加以考察。

首先是加入TAC对大国的规范。东盟倡导建立的TAC对所有域外国家开放,“东盟方式”虽然强调的是非强制性,但加入TAC是域外国家与东盟建立对话关系的首要条件。虽然这是一种软约束,但这些域外国家在规范层面都认同东盟强调的规范,即相互尊重条约国的主权、领土完整和民族特性等基本原则。

其次是ARF将大国纳入自身的对话合作中,形成了一个开放包容的安全制度架构。在ARF框架中,大国被统筹在以东盟为中心的对话架构中。东盟通过ARF建立了一种符合地区和平发展的地区秩序,这种地区秩序建立在“东盟方式”的规范基础上,为那些具有冲突观念的国家提供了广泛参与协商的渠道。

最后是“东盟+”机制的运行。“东盟方式”的包容性促成了“小马拉大车”的东亚合作制度的建立,如“10+1”“10+3”、东亚峰会等,为东盟打造了开放包容的地区合作模式。

“东盟方式”对亚太地区主义的贡献在于形成了以东盟为中心的合作制度,东盟也构筑了居于合作网络中心的制度性权力。亚太的地区主义开放程度越高,东盟的中心地位就愈加巩固,以东盟为中心既可以维护东盟的主导性作用,又可以让“东盟方式”继续发挥影响力,维护各种力量之间的相对平衡态势。东盟将大国纳入自己倡导的规范体系中,增强了自身的主动性和话语权。东盟虽然具备亚太合作的重要地位,但并不故步自封,而是作为协调者、连接者,积极吸纳各方的意见,形成对自身有利的基本共识。

“东盟方式”面临的挑战

虽然“东盟方式”是亚太地区主义实践的重要规范指导,但针对 “东盟方式”的质疑之声一直存在。批评者认为 “东盟方式”效率低、制度化程度低,很难解决内部问题。“东盟方式”讲究共识决策和不干涉、非正式的原则会对反复出现的地区问题解决造成阻碍,拖累合作进程,比如持续困扰东盟的跨境烟霾造成的环境问题治理迟缓。“东盟方式”的非强制性也使得东盟内部的规范一旦被成员国打破,无法对成员国的相应行为进行有效制约。东盟成员国在面临内部危机时,相互之间往往缺乏监督或实施纠偏的能力,有时甚至导致内部危机陷入僵局。比如,当 “东盟方式”与缅甸相遇时,既有当初缅甸加入东盟时的正面案例,又有2021年至今缅甸危机期间,“东盟方式”被认为无法发挥决定性作用的负面案例。从冷战后东盟推动的地区合作经验来看,“东盟方式”在东亚地区合作中发挥助推器作用的前提是大国关系保持相对稳定。然而,当下亚太地区的开放主义面临各种威胁和挑战,尤其是封闭式、对抗式的集团政治以及小多边机制正在浮现,这些都对地区合作中寻求开放包容的 “东盟方式”构成了挑战。冷战期间,“东盟方式”帮助了“一代东盟”排除外部势力干预,避免了地区冲突,建构了开放地区主义的包容秩序,今天能否继续帮助东盟扮演好处理内外关系的协调者和斡旋者角色,继续维持好地区秩序,需要更多的东盟智慧。

“东盟方式”和开放地区主义对于非西方的国际关系理论和区域国别研究有很大的推动作用和启示意义。其本身体现了东南亚本土观念,从“东盟方式”到东南亚地区主义,再到建立以东盟为中心的亚太合作制度,形成了超越欧洲地区主义经验的开放式亚太地区主义,这一过程本身是“东盟方式”从观念到实践的生动体现和成功示范。作为从东南亚本土实践中产生的一种外交文化,“东盟方式”虽有不足,但并非一成不变,其内涵也在扩展,所以今天东盟仍然坚持使用“东盟方式”审慎处理东盟国家内政和外交问题。过去,以相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度等为重要原则的“东盟方式”为亚太地区主义赋予了合作动能,那么在未来也仍需长期坚持“东盟方式”,亚太的地区主义才能维持和平、发展、开放和包容。

(作者单位:北京大学区域与国别研究院、北京大学国际关系学院;北京大学国际关系学院)

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