港澳融入国家发展大局的三重逻辑

内容提要:支持港澳融入国家发展大局是国家进入新时代以来中央治港治澳的新方针,有其内在的历史、理论和实践逻辑。从大历史观看,港澳融入国家发展大局是中国共产党坚强领导和奋发有为的结果,历经了患难互助、互补合作、全面合作、融合发展四个阶段,是与国家从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃同频共振的过程,带有从渐进演化到主动谋划的特点。就国家治理体系和治理能力现代化的理论逻辑而言,新时代港澳融入国家发展大局是其更加积极主动参与国家治理实践带来的制度建设需求,可以从理念重塑、行动矫治和体系再造三个维度予以解释。港澳融入国家发展大局,还是其探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求,呈现出空间融入、功能融入和群体融入齐头并进的实践逻辑,具备更为广阔、更为全面、更为普惠的现实样态。

关 键 词:党的领导 港澳融入国家发展大局 大历史观 国家治理体系

 

中国共产党领导的“香港、澳门融入国家发展大局”(下文统一简称“港澳融入国家发展大局”),既是实现中华民族伟大复兴的必然要求,也是确保“一国两制”实践行稳致远的长远需要。党的十八大以来,国家进入了新的时代和新的发展方位,港澳融入国家发展大局成为中央治港治澳方针新的重要内容。据笔者目力所见,作为官方政治话语,“港澳融入国家发展大局”的政策表述最早源于党的十九大报告。2017年10月12日,习近平总书记在党的十九大报告中关于“坚持‘一国两制’,推进祖国统一”部分提出:“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”此后,在多份中央重要文件及国家级规划方案中,均强调要“支持港澳融入国家发展大局,完善同内地优势互补、协同发展机制”。港澳融入国家发展大局的话题,引起了各界的广泛热议,也触发了一些学术研究。归结来看,学界主要讨论了四方面问题:一是关于融入的时间线。大部分学者认为,港澳融入国家发展大局、为国家发展大局作贡献,是与改革开放40多年的辉煌历程紧密相连的,肇始于改革开放;也有部分学者提出,回归以来,港澳重新纳入国家治理体系,中央大力支持特区发展经济、改善民生,全面融入国家发展大局。①二是关于融入的内涵。目前有见仁见智的不同说法,有论者提出“从文化融入、教育融入、青年融入和制度融入四个方面入手,加快澳门融入国家大局的步伐”,②因其侧重从“非经济融入”的视角切入分析而较具代表性。三是关于融入的抓手或空间。多位学者均认为,粤港澳大湾区建设是香港融入国家发展大局的重要抓手,③融入国家发展大局为香港发展带来难得历史机遇,④香港应该利用粤港澳大湾区建设的机遇,瞄准“国家所需”,发挥“香港所长”,在中华民族伟大复兴中发挥不可替代的作用。⑤四是从具体的功能领域剖析融入的问题。比如,有学者从高等教育的功能领域,分析香港高等教育融入国家发展大局存在的不足及其融入方向与路径。⑥应当说,上述观点揭开了港澳融入国家发展大局研究的不同剖面,有些论述已经较为深入,具有很好的启发价值。但正如有些学者所指出的那样,无论是港澳还是内地,对“融入国家发展大局”还存在方向单一、功能单一和政策单一的模糊、片面认识。⑦笔者认为,我们还需从历史、理论和实践逻辑的高度更进一步地来审视港澳融入国家发展大局这一既宏大又具象的话题。理由有三:其一,港澳融入国家发展大局中的“国家”,显然是指1949年成立的新中国即中华人民共和国,而国家发展大局中的“大局”,在70多年新中国国史的不同时期又有不同的历史样态,因此,应当从历史的视角把不同时期港澳是如何融入国家发展大局的宏观逻辑讲清楚。其二,为什么我们现在可以而且也必须旗帜鲜明地谈港澳融入国家发展大局呢?这是因为“港澳自回归之日起,已重新纳入国家治理体系”。因此,要在中国统一的、整全的国家治理逻辑下,把港澳融入国家发展大局的理论内涵道明白。其三,中国特色社会主义进入新时代以来,国家的发展大局出现了新的变化,这使得港澳融入国家发展大局的实施路径和实践样态也发生了适应性调整,为此,还应把其中的实践逻辑说出来。本文拟对上述三个问题进行粗浅分析,目的是抛砖引玉,就教于方家同仁。

一、港澳融入国家发展大局的历史逻辑

有史以来,港澳同胞始终同祖国风雨同舟、血脉相连;港澳的命运与祖国的命运从来都是紧密联结,不可分割;祖国好,港澳好;港澳好,祖国更好。正如习近平主席指出:“中国共产党团结带领人民进行的波澜壮阔的百年奋斗史,记载着香港同胞作出的独特而重要的贡献。”⑧同样地,百年党史也记载着澳门同胞作出的独特而重要的贡献。因此,要理解“港澳融入国家发展大局”的深层逻辑,首先要放宽历史的视界,需从百年党史的大历史观来审视。为此,可以通过回顾新中国建设发展70多年历史上的重要人物或事件,总结在中国共产党坚强领导下,港澳融入国家发展大局是如何经历一个由浅入深、循序渐进的历史过程的。根据时间序列,本文把这个历史过程划分为四个阶段:

(一)第一阶段:患难互助阶段(新中国成立—改革开放前)

新中国成立之初,诸多港澳同胞在祖国内地最困难的时候积极投身爱国、爱港、爱澳事业,借助港澳地区的特殊地位打通中外商道,全力支持国家建设和革命事业。如霍英东、马万祺、何贤等“红顶商人”,⑨始终作为坚定的爱国者和中国共产党的拥护者,不仅帮助祖国内地解决了20世纪50年代初的“吃粮”难题,而且在抗美援朝战争时期为内地运送所需战略物资,同时还积极扮演祖国内地与港澳社会、国际社会的桥梁角色。

反过来看,新中国成立之初国家处于百废待兴的“短缺经济”时代,物资短缺,资源供应紧张。然而,即使在如此艰难困苦的条件下,为解决当时香港鲜活商品短缺与罕见旱灾引发的水荒问题,确保香港同胞的生命安全和生产生活秩序,毛主席和周恩来总理亲自过问并作出批示,视香港同胞为自家人,要“舍己为人”。于是,中央政府毅然于1962年为香港开通了供应鲜活商品的“生命线”——“三趟快车”,即:每天三趟,从上海、郑州、武汉分别始发,“定期、定班、定点”。“三趟快车”从1962年开通到2010年退出历史舞台,开行48年间,经深圳海关验放的车辆达4万多列,验放活猪近1亿头,活牛580多万头,冻肉近800万吨,鸡、鸭、鹅等活家禽数十亿只,瓜果蔬菜、活鱼水产、干货等更是不计其数,有效保障了港澳同胞的日常生活需求。⑩1965年,国家又正式启动为香港同胞供水的东深工程,且在中央财政吃紧情况下承担全部工程的设计和修建费用。(11)此后,东深供水工程又历经三次扩建和一次改造,彻底解决了香港缺水的先天缺陷。稳定而有保障的淡水供应促进了香港社会经济的快速发展。东深供水工程关注民生,凝聚民心,不仅把香港和祖国紧密地联系在一起,让香港民众感受到祖国的关怀,同时提升了香港同胞的文化认同、民族认同和国家认同。(12)可以说,“三趟快车”和“东深供水工程”是新中国成立以后,在中国共产党领导下,中央政府给予香港最早也是极为重要的“大礼包”,保障了香港同胞的生产生活命脉,为香港的经济腾飞和社会安定奠定了不可或缺的前提条件。

概而言之,香港、澳门与内地在新中国成立之初就形成了患难互助、血浓于水的同胞关系。这不仅促进了港澳与内地的事业发展,更加深了三地同胞的情感联系。对此,时任中共中央副主席的叶剑英提出,要合理地利用港澳同胞对社会主义现代化建设的热情,(13)并多次会见何贤、霍英东、马万祺和曾宪梓等港澳知名华商,争取让他们为统一祖国和支持祖国建设事业出力。(14)质言之,在患难互助阶段,港澳就已经开启融入祖国统一和社会主义现代化建设的大局中。

(二)第二阶段:互补合作阶段(改革开放—港澳回归前)

自改革开放至港澳回归前这一阶段,虽然粤港澳之间的联系尚不够畅通,(15)但得益于中国共产党审时度势的改革开放政策,港澳与内地迎来了互补合作的春天,或者说“国家改革开放从一开始就注入了香港、澳门活力元素”。(16)此时,正值全球产业分工大洗牌时代,受中国改革开放政策的强大吸引,欧美、日本及亚洲“四小龙”的劳动密集型和技术密集型产业面临向中国等发展中国家转移的契机。港澳地区的劳动密集型产业虽在资金、技术、营销和管理等方面有比较成熟经验,但面临着工资、地价等生产成本上涨的发展瓶颈;相反,此时的内地虽有着大量的劳动力、土地等资源,却因相应的体制机制不健全、不完善而缺乏充足的资金和技术。(17)因此,在改革开放后的20世纪80至90年代,广东省凭借其独特的地理区位优势,率先与港澳地区的民间企业探索经济和产业间的互补合作,并逐步形成了由香港和澳门负责设计、财务、销售等生产性服务,广东承接港澳转移的制造业加工环节或生产工序的“前店后厂”模式。(18)

“前店后厂”模式促进了内地企业和产业的大发展,尤其是珠三角地区逐渐形成了独具竞争力的开放型、动态化产业集群,成为影响世界的加工制造业基地。比如,深圳与香港的“前店后厂”实践以产业转移和承接为合作中心,在香港地区将制造业向深圳内迁并完成制造业向服务业转型升级的过程中,助推了深圳的工业化进程与经济起飞。(19)而“前店后厂”模式之所以取得显著成效,这与港澳资本尤其是香港资本对内地的巨量投资密切相关。据商务部统计,仅1987-1997年的黄金10年,香港地区对祖国内地的投资规模占了所有外商投资的半壁江山。

互补合作的“前店后厂”模式不仅极大助推了珠三角地区的经济发展,而且催生了爱国商人回馈家乡、发展社会事业的热潮。这一时期,霍英东、曾宪梓、马万祺、邵逸夫、田家炳、何鸿燊等商界巨子积极投身祖国内地基础设施、教育、医疗等社会民生事业,纷纷捐资或合资兴建公路、桥梁、宾馆、学校、图书馆、体育馆等,开创了改革开放后第一家合资五星级宾馆、第一家合资温泉宾馆、第一条合资高速公路、第一座合资跨江大桥等一系列“全国第一”,得到内地同胞的肯定与赞许。诚如习近平主席所说:“港澳同胞同内地人民一样,都是国家改革开放伟大奇迹的创造者。国家改革开放的历程就是香港、澳门同内地优势互补、一起发展的历程,是港澳同胞和祖国人民同心协力、一起打拼的历程,也是香港、澳门日益融入国家发展大局、共享祖国繁荣富强伟大荣光的历程。”(20)

(三)第三阶段:全面合作阶段(港澳回归—中共十九大)

伴随1997、1999年香港、澳门相继回归祖国,粤港澳三方间关系由曾经的隔离、松散关系,转变为“一国两制”下的紧密地方政府间关系。(21)因此,在一国内部的兄弟政府间关系下,粤港、粤澳双方或粤港澳三方政府间展开了更为深入的全面合作。这种全面合作,超越了回归前由市场和民间主导的“前店后厂”式合作。而粤港澳合作之所以能由改革开放早中期的经济合作转变到回归后的政府间全面合作,关键是“一国”之下有中央的统筹指导和政策指引,实现了粤港澳合作由利益离散型合作向利益聚合型合作转型。其表现有三:(22)

一是合作的诉求目标上更加寻求相容性利益集团下的区域公共利益最大化。港澳回归以后,在“一国两制”的政治环境下,粤港澳三地间已不再是以前的“排他性利益集团”,而是一个利益相互兼容和聚合的“相容性利益集团”。因此,如何拓展合作发展思路,提升过往“前店后厂”式合作的内涵和水平,实现区域公共利益最大化,成为粤港澳合作的更大公约数。二是合作的参与主体上表现为政府主导、市场与社会协同参与。与“前店后厂”时期的粤港澳合作不同,回归后粤港澳政府间全面合作的参与主体发生了结构性变化,即由早先的企业主导、政府与社会辅助,演变为政府主导、市场与社会协同参与的格局。从最早的粤港(澳)合作联席会议到后来的泛珠三角合作联席会议,再到粤港(澳)合作框架协议下的机制安排,这种政府主导、市场与社会协同参与的公共治理特点愈发明显。三是合作的形式升级为项目合作与重点合作区合作。自1998年第一次粤港合作联席会议和2003年第一次粤澳合作联席会议开始,项目合作一直是粤港澳官方合作的主要形式,这与早先的“前店后厂”式的比较优势合作大不相同。从粤港(澳)合作联席会议确定的服务业合作、口岸合作、旅游合作、传染病情况交流与通报合作、高新技术合作、教育合作、知识产权交流与合作等10多个对口项目合作,到《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》规划的五大领域、20多个具体项目合作,以及深圳前海开发、广州南沙新区开发、珠海横琴新区开发等重点合作区合作,均体现出粤港澳政府合作以项目合作为主的显著特色,进入“你中有我,我中有你”这种利益聚合的新阶段。

总之,港澳回归以后,在“一国两制”的制度环境下,粤港澳之间的合作已经由回归前1.0版的“前店后厂”式合作(经济合作),转变到2.0版的全面合作阶段,涉及跨界基础设施、产业协同发展、营商环境、社会公共服务、区域合作规划、重点合作区合作等不同领域。相较于前一阶段,港澳在助力国家改革开放和全面深化改革方面的作用更加凸显。对此,习近平主席把港澳同胞和社会各界人士发挥的作用总括为六大方面,即投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用、城市管理的借鉴作用。(23)这充分说明,全面合作时期港澳融入国家发展大局的程度日益加深,港澳与国家的相互依存关系更加紧密。

(四)第四阶段:融合发展阶段(中共十九大以来)

2017年7月1日,在习近平主席的亲自见证下,国家发改委和粤港澳三方共同签订《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》,标志着粤港澳大湾区建设正式拉开帷幕。同年10月12日,习近平总书记在党的十九大报告中提出:“要支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”这就是关于“港澳融入国家发展大局”的最早、最权威论述。这里有两点需要说明:其一,由中共中央总书记在中共十九大报告正式提出这个论述,体现了中央顶层设计和主动作为的特点。它表明,港澳融入国家发展大局这一历史进程,已由前面三个阶段较为自然的渐进演化过程,跃升为自觉谋划的事业;其二,把粤港澳大湾区建设放在粤港澳合作、泛珠三角区域合作前面,足见粤港澳大湾区建设对于新时期支持港澳融入国家发展大局的重大意义。

此后,2019年2月18日,《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重磅发布,更标志着粤港澳大湾区建设作为国家战略进入具体贯彻落实阶段。而2019年10月十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、2021年3月公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》,以及2021年9月和2022年6月相继发布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》(下文简称《横琴方案》)《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》(下文简称《前海方案》)、《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》(下文简称《南沙方案》)等系列中央文件和国家级规划方案,均把“支持港澳融入国家发展大局,完善同内地优势互补、协同发展机制”作为重要的政治初心和政策部署,写人文件或方案。

世所周知,粤港澳大湾区建设是习近平总书记亲自谋划、亲自部署和亲自推动的重大国家战略,其核心的政治使命是支持港澳融入国家发展大局,确保港澳的长期繁荣稳定。党的十九大以来的五年间,粤港澳大湾区融合发展进入了快车道,在多个领域取得了明显成效:一是坚持创新引领,增强科技实力和产业竞争力;二是加强设施硬联通和机制软联通,逐步提升市场一体化水平;三是深化粤港澳民生领域合作,全面建设宜居宜业优质生活圈;四是推进横琴、前海和南沙等重大合作平台建设,深入促进粤港澳融合发展。(24)粤港澳大湾区建设这一重大国家战略的顶层设计及其有效实施,充分表明港澳已更加积极主动融入国家发展大局,而中央及内地政府尤其是广东省政府更承担了主体责任,全力支持港澳融入国家发展大局。

通过上面的历史时序分析可看出,港澳融入国家发展大局蕴涵着深层的大历史逻辑,从新中国成立初的患难互助到改革开放后的互补合作,从港澳回归后的全面合作再到粤港澳大湾区建设以来的融合发展,这四个历史阶段历经了渐进演化到主动谋划的过程,体现出与国家从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃同频共振的特点,港澳同胞从未缺席。而中国共产党的坚强领导和奋发有为,是不同历史时期港澳融入国家发展大局的根本保证。

二、港澳融入国家发展大局的理论逻辑

进入新时代以来,党的十九大、十九届四中全会和十九届六中全会,分别把“一国两制”确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的14个基本方略之一、13个重要制度体系之一和13个历史性成就和变革之一,可见,中央已从治国理政的战略全局和国家治理制度建设的高度来重视“一国两制”问题。鉴此,应当从国家治理体系和治理能力现代化的理论逻辑来理解“一国两制”、理解港澳融入国家发展大局与新时代“一国两制”的内在关系。众所周知,香港、澳门回归祖国后,已重新纳入国家治理体系,因此,要更加积极主动参与国家治理实践,融入到国家治理体系和治理能力现代化过程中。而一般认为,国家治理体系可以从结构维度区分为理念(观念)、行动、体系、制度、政策等,从层级(空间)范畴可依次划分为基层治理、地方治理、区域治理、全国治理和全球治理几个层次。本文基于香港、澳门的特殊情况,专门聚焦理念、行动和体系的结构维度,以及地方治理、区域治理和全球治理的层级体系,进一步论述新时代港澳融入国家发展大局的理论逻辑。

(一)理念重塑:宪法和基本法上“国家”的规范内涵再认识

“‘一国’是根,根深才能叶茂;‘一国’是本,本固才能枝荣。‘一国两制’的提出首先是为了实现和维护国家统一。”(25)因此,必须坚持“‘一国’是实行‘两制’的前提和基础,‘两制’从属和派生于‘一国’并统一于‘一国’之内”的根本原则。(26)而这也是港澳融入国家发展大局、参与国家治理的根本前提。

但是,“一国”的初心要始终得以坚守,关键在于“国家”这一概念在港澳居民心目中的有效社会建构。由于“国家”这一概念既有抽象性又有具象性,客观而言在过往的宣传和认知中存在一些模糊乃至片面认识。因此,在香港正处在从由乱到治走向由治及兴的新阶段,香港、澳门特区政府尤其是香港特区政府应大力推动宪法与基本法教育,精准廓清和正确认识宪法和基本法上“国家”的规范内涵,以宪法上的国家意志、国家观念与国家意识为统领,塑造“一国两制”的制度体系是十分必要的。(27)韩大元教授对宪法和基本法中的“国家”面向做了四种类型划分,即:政治共同体意义上的“国家”;通过国家机关的具体活动,履行其职能的“国家”;与地方相对应意义上的“国家”;在与社会相对的意义上使用的“国家”。进而,他从文本的类型分析发现,基本法中“国家”一词的使用,在含义上是与宪法的规定一脉相承的,体现了宪法的国家观在基本法中的具体落实。因此,对基本法的理解和实施,都必须以宪法确立的国家观念为指导,不能脱离国家意志,更不能挑战国家的底线。(28)这里,他提出了以什么立场、用什么方法来理解宪法与基本法中“国家”的规范意义这一大是大非问题。故此,所谓从历史意义、文化意义、地理意义、政治意义或其它意义上单方面割裂“中国”或“国家”概念的言行,都是偏颇的乃至有害的。

为此,香港、澳门特区政府和港澳同胞在融入国家发展大局过程中,要准确理解和把握“一国两制”方针是一个完整的体系,不能以“两制”的差异来弱化“一国”之根本,更不能只谈“两制”不讲“一国”;要辩证地看到,“一国”原则愈坚固,“两制”优势愈彰显。尤其是,要从政治共同体意义上的“国家”意识到:维护国家主权、安全、发展利益是“一国两制”方针的最高原则,也是港澳同胞必须坚守的基本政治伦理。

(二)行动矫治:自觉尊重和维护国家的社会主义制度

在中英香港问题谈判期间,邓小平曾指出:“一九九七年以后,台湾在香港的机构仍然可以存在……他们……也可以骂共产党,我们不怕他们骂,共产党是骂不倒的。但是在行动上要注意不能在香港制造混乱,不能搞‘两个中国’。”(29)这一方面说明,邓小平作为老一代革命家的自信和底气,同时也表明香港社会政治光谱的复杂性。回顾新中国成立以来港澳融入国家发展大局的历史,香港社会从来不缺乏明大义、识大局的忠诚爱国者,但由于历史和政治原因,香港也的确存在一批反共、反社会主义制度的所谓泛民派乃至激进反对派。尤其是回归以来,他们在西方反华势力的鼓捣和支持下,掀起了多次政治风波,试图扰乱和破坏香港的社会秩序,进而企图颠覆共产党的领导和国家的根本制度。这已经不是所谓口头骂骂共产党的行为,而是严重冲击“一国两制”底线和红线的非法行动。

令人欣慰和倍感自信的是,在中国共产党的坚强领导和祖国的强大后盾支持下,香港近年来发生的多次危机最后都转危为安,香港国安法的出台和选举制度的修改完善,更使香港实现了从由乱到治进入由治及兴的新阶段。在这一背景下,习近平主席在2022年的“七·一”重要讲话中首次指出:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,特别行政区所有居民应该自觉尊重和维护国家的根本制度。”(30)应当说,这是在实现中华民族伟大复兴的光明进程不可逆、港澳融入国家发展大局不可违的历史大势下,国家领导人对港澳居民的行动期许,同时也是对香港、澳门特区政府的一种政治要求,即:要求特区政府更加积极作为,矫治香港社会长期存在的反对共产党、诋毁社会主义制度的错误言行,尤其对企图借助香港从事分裂国家、破坏“一国两制”的极端行为要依法惩治。事实上,是中国共产党而不是别的什么政党创立了“一国两制”方针,解决了历史遗留的香港问题和澳门问题,保持了香港和澳门的繁荣稳定,维护了香港同胞和澳门同胞的根本利益。因此,深刻理解中国共产党与“一国两制”的天然关系,自觉尊重和维护中国共产党的领导,拥护国家的根本制度——社会主义制度,就应成为港澳同胞融入国家发展大局、共同实现中华民族伟大复兴的内在行动。

(三)体系再造:完善参与国家治理的层级体系,提升整体治理能力

面对世界百年未有之大变局,面对香港、澳门内外环境新变化,香港、澳门两个特区要与时俱进,变革长期以来形成的“本地治理”(本港治理或本澳治理)思维,构建一个多层次治理体系,以适应港澳融入国家发展大局、参与国家治理的时代需求。

第一个层次是完善地方治理体系,提高香港、澳门特别行政区的本地治理能力。需要指出,香港、澳门两个特别行政区也是中央统一领导和管辖下的地方行政区域。因此,二者严格遵循宪法与基本法确立的宪制秩序,完善特区内部治理体系,提升地方(本地)治理能力,这本身就是融入国家治理体系、参与国家治理的重要方面。这点和内地其它地方行政区域并无二致。就香港而言,应根据习近平主席在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上重要讲话要求,在如下方面完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能:第一,行政长官和特别行政区政府应肩负守土有责的属地责任,要忠实履行誓言,以实际行动贯彻“一国两制”方针,竭诚奉献。第二,要毫不动摇地落实“爱国者治港”原则,广泛吸纳德才兼备的优秀人才进入政府,不断夯实“爱国者治港”的执政社会基础。第三,要从大局和长远需要出发积极谋划香港发展。比如,主动对接国家“五年规划”,积极助力国家的重大战略、重大项目和重大工程等。第四,要转变治理理念,把握好政府、市场和社会的关系,构建一个有为政府、高效市场与活力社会良性互动的治理机制。第五,要加强政府管理,改进政府作风,树立敢于担当、善作善成新风尚,展现良政善治新气象。从澳门来看,回归20多年来,以宪法和澳门基本法为基础的宪制秩序牢固确立,治理体系日益完善。未来一段时期,澳门特区政府提升澳门治理能力的方向是:“推进公共行政等制度改革,提高政府管治效能,促进治理体系和治理能力现代化。要把依法办事作为特别行政区治理的基本准则,不断健全完善依法治澳的制度体系。要善用科技,加快建设智慧城市,以大数据等信息化技术推进政府管理和社会治理模式创新,不断促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”(31)

第二个层次是创新区域协作治理体系,提升跨境治理能力。事实上,自1978年改革开放以来,尤其是港澳回归祖国以后,粤港澳天然结成的跨境治理格局就形成了。这表现在:回归前市场主导的“前店后厂”互补合作时期,表现为经济事务合作为主的跨境治理;回归后粤港澳三地政府主导的全面合作时期,是综合事务导向的跨境治理;十九大以来的粤港澳大湾区建设时期,则是深度融合发展的跨境治理。粤港澳大湾区建设是新时代港澳融入国家发展大局的新实践,是中央顶层设计的重大国家战略。为应对和处理大湾区跨境治理事务,国家在中央层面成立了“粤港澳大湾区建设领导小组”来“高位推动”政策落实。但在实践过程中,仍然面临着粤港澳三地权力分割、行政体制碎化、政策协同难等问题,(32)导致基层和一线部门经常诟病的“大门开了,小门没开”情况。为此,迫切需要粤港澳三地尤其是香港、澳门特区政府在中央统筹协调下,树立跨境治理新思维,转变政府治理职能,创新区域协作治理体系,提升特区政府的跨境治理能力:首先,香港、澳门特区政府应摒弃画地为牢、各自为政的“本地治理”思维,少一些“本港优先”“本澳优先”意识,多一些“大湾区合作”“粤港澳跨境治理”的区域协作治理理念。应当强烈地意识到:跨境治理的时代早已到来,而且一直在路上;粤港澳是大湾区跨境治理的三个车轮或三方责任主体,三个车轮或三方主体有机协同,将是建设好粤港澳大湾区、实现新时代港澳更好融入国家发展大局的关键。其次,粤港澳三方政府尤其是香港、澳门特区政府要充实或扩充跨境治理职能,设立相应的跨境治理机构,专责处理跨境治理事务。目前,广东省政府及珠三角九市均设立了“大湾区办”,配置了专职人员,配套了专项资金和政策处理大湾区跨境治理事务。香港和澳门特区政府也应同向发力,适时扩充自身的跨境治理职能,增加跨境治理机构设置。再次,粤港澳三方尤其是香港特别行政区内部应加强行政主导,构建立法、行政与司法之间良性互动关系,打造出一个执行有力的“整体性政府”,提升大湾区跨境治理效能。这是因为,香港回归以来的很长一段时间,以行政长官为核心的行政主导体制没有立起来,导致行政、立法之间原本的制衡与配合关系遭到扭曲与破坏,(33)受此影响,大湾区建设的很多政策在香港的落地实施一度受挫。因此,新一届香港特别行政区行政长官和特区政府要遵循宪法与基本法确立的宪制秩序,使行政主导体制充分有效地运作起来,形成“行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合,司法机关依法独立行使审判权”的权力运行关系。(34)最后,完善横琴粤澳深度合作区、前海深港合作区的跨境治理体制机制。目前,横琴粤澳深度合作区初步建立了“共商、共建、共管、共享”的新体制,前海深港合作区也创新合作区治理模式,推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新。但由于涉及“一国两制”下不同的地方政府体系、行政文化、法律支撑、治事流程,两个合作区的跨境治理体制机制还有待在磨合中发现问题,而后以问题为导向、以国家所需、以大湾区利益为依归,不断进行制度创新。

第三个层次是充分发挥香港的“超级联系人”和澳门的“精准联系人”作用,提升特别行政区参与全球治理能力。党的十八大以来,我国进入了新时代,国家处于新的发展方位;当前,世界百年未有之大变局加速演进。在这个大背景下,我国在维护世界秩序、参与全球治理中发挥着愈发重要的作用,扮演了举足轻重的角色。而长久以来,香港和澳门在联通祖国内地和外国之间起到了不可或缺的“超级联系人”和“精准联系人”作用。因此,在新时代更好融入国家发展大局中,香港、澳门两个特别行政区应聚焦如何更好地协助国家参与全球治理的角色,提升参与全球治理的能力。正如习近平主席所说:“港澳人士还有许多在国际社会发挥作用的优势,可以用多种方式支持国家参与全球治理。”(35)比如,港澳既是国家“一带一路”倡议的“讲解人”,也是“联络员”,还是重要的参与者。香港既是内地企业“走出去”的“中转站”,也是国际企业进入中国内地的“先遣站”。在当前美国全方位围堵中国的情况下,香港国际金融中心、航运中心和贸易中心的地位和作用显得尤其宝贵和重要。(36)因此,港澳要在参与国家“一带一路”尤其是“海上丝绸之路”建设中,发挥战略支点作用。又如,在构建“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局中,香港、澳门也可借助粤港澳大湾区这个广阔腹地和平台,发挥畅通“双循环”的枢纽作用。

总之,香港、澳门特区政府和港澳同胞应立足国家治理体系和治理能力现代化的高度,依循“国家所需、湾区所向、港澳所能”的原则,切实担当起属地责任或属人责任,从理念上重塑国家治理体系中“国家”的规范内涵;从行动上矫治拒斥国家主体制度的行为,自觉尊重中国共产党的领导,维护国家的社会主义制度;从体系上实现再造,完善参与国家治理的层级体系,提升整体治理能力,更好参与到国家治理体系和治理能力现代化进程中。

三、港澳融入国家发展大局的实践逻辑

港澳融入国家发展大局,也是香港、澳门探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的客观要求。(37)进入新时代以来,港澳融入国家发展大局的实践逻辑也发生了显著变化,在空间融入、功能融入和群体融入方面呈现出齐头并进态势,展现出更为广阔、更为全面、更为普惠的现实样态。

(一)空间上展现出进阶式融入和双向融入的特点

所谓进阶式空间融入,是指“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设的国家战略实施以来,港澳融入国家发展大局有了更为宽广的施展舞台,在空间融入上实现了由点到带、由带到面、由面到域的空间拓展趋势(见图1)。

图1 进阶式空间融入示意图

空间融入上的“点”包括粤港澳大湾区建设的三大高地、三大极点和诸多特色合作平台。三大高地是指横琴、前海和南沙三个重点合作平台,已分别量身订制了《横琴方案》《前海方案》和《南沙方案》,均为国家级规划方案,重点对接和服务于澳门、香港和港澳融入国家发展大局的需要,打造成为粤港澳大湾区建设的三个桥头堡。三大极点是指香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海强强联合,形成对周边区域或都市圈的引领带动作用。香港—深圳极点围绕“河套深港科技创新合作区”“北部都会区”“口岸经济带”等深化合作;广州—佛山极点重点推进广佛全域同城化和广州都市圈建设;澳门—珠海极点着力共建珠西都市圈。近年来,这些合作充分发挥自身优势,多点开花,错位发展,共同促进港澳融入大湾区发展。例如,佛山顺德粤港澳协同发展合作区依靠顺德区扎实的产业基础和深厚的人文底蕴,不仅将产业创新和现代服务业发展作为未来重点推进的任务,还聚焦于港澳青年的未来发展及湾区的人文协同发展。

空间融入上的“带”是指发挥轴带支撑作用,依托以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的快速交通网络与港口群和机场群,构建粤港澳大湾区经济发展轴带,形成主要城市间高效连接的网络化空间格局,实现“1小时生活圈”乃至“半小时生活圈”的目标。同时,通过更好发挥港珠澳大桥作用,加快建设深(圳)中(山)通道、深(圳)茂(名)铁路等重要交通设施,提高大湾区珠江西岸地区发展水平,促进珠江口东西两岸协同发展。

空间融入上的“面”是指在“点”和“带”的基础上,建设粤港澳大湾区“9+2”世界级城市群,进而辐射带动“环大湾区”和泛珠三角区域发展。建成世界级城市群是《粤港澳大湾区发展规划纲要》的五大战略定位之首,“9+2”城市群实际上与大湾区面积重合,是新时代背景下港澳融入国家发展大局的最重要一“面”或空间腹地。在此基础上,粤港澳大湾区可进一步发挥辐射引领作用,统筹珠三角九市与粤东西北地区生产力布局,实现“环大湾区”周边地区“融湾发展”。同时,完善大湾区至泛珠三角区域其他省区的交通网络,深化区域合作,有序发展“飞地经济”,促进泛珠三角区域要素流动和产业转移,加强大湾区对西南地区的辐射带动作用;并依托高速铁路、干线铁路和高速公路等交通通道,深化大湾区与中南地区和长江中游地区的合作交流,实现粤港澳大湾区与海峡西岸城市群和北部湾城市群联动发展。

空间融入上的“域”是指港澳共同参与域外跨国合作,构筑丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路对接融汇的重要支撑区。港澳作为对接海外的重要窗口,在“一带一路”空间布局下助力国家“走出去”有其独特优势:一方面,香港可以充分发挥国际金融服务优势和专业服务优势,在人民币国际业务、基建融资、国际标准对接和法律咨询等方面发挥作用;另一方面,澳门可以为中国与葡语国家之间的人文交流、贸易投资、产业及区域合作等活动提供语言、金融、法律、会计等中介服务,促进内地、澳门与葡语国家的互利合作及共同发展。

所谓空间“双向融入”,是指融入发展是双向的,是“北上融入”和“在地融入”的有机结合。长久以来,港澳的资金、技术、人才等经济社会要素受市场驱动,跨境“北上融入”国家改革开放大局;尤其在近年来国家倡导要吸引港澳青年到大湾区内地发展的背景下,人们习惯于只谈“北上融入”。这是一种理解偏误,需要加深对“在地融入”的再认识。所谓“在地融入”,指的是在港澳本地,实施国家发展规划,落实国家发展战略,也是融入的实际行动。(38)如前所述,香港、澳门均是国家的一个地方行政区域,因此,特区政府首先把本地事务治理好,这不仅是国家多元地方治理实践的有机组成部分,也是参与国家治理的重要方面;而依靠全体香港市民的力量,把香港建设好、发展好,本身也就是最好的“融入”。

(二)功能上体现出全面融入和共富融入的要求

新时代融入国家发展大局的“更高要求”,就是要融入到中华民族伟大复兴的同班车中。这就要在经济融合发展的基础上,不断拓展在非经济领域的协同发展。(39)笔者认为,这可从功能领域的全面融入和共富融入来理解。

一方面,要从“五位一体”总体布局的功能领域进行全面融入。党的十九大提出了经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局的国家功能治理观;《粤港澳大湾区发展规划纲要》也明确指出,要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。可以说,这个重大国家规划的内容体系,已充分体现了“五位一体”总体布局的功能治理思想。在经济上,有关国际科技创新中心建设、基础设施互联互通、现代产业体系构建、共同参与“一带一路”建设、共建粤港澳合作发展平台等章节的内容,均与经济融合发展和协同发展有关。在政治上,第十一章规划实施部分专门提出了要加强组织领导和扩大社会参与。尤其是设立粤港澳大湾区建设领导小组,首次把香港、澳门两个特别行政区行政长官纳入领导小组,参与粤港澳大湾区建设这一重大国家事务的共商和共建。这体现了港澳作为地方政府参与国家治理的一个重要方面。同时,前文述及的港澳提升地方治理能力、跨境治理能力、参与全球治理能力问题,也是政治上融入国家发展大局的重要体现。在文化和社会上,粤港澳三地提出建设宜居宜业宜游的优质生活圈,共建人文湾区、休闲湾区、健康湾区,打造教育与人才高地,拓展就业创业空间,促进社会保障和社会治理合作。在生态领域,《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确要求在大湾区推进生态文明建设,打造生态防护屏障,加强环境保护和治理,创新绿色低碳发展模式。

另一方面,港澳存在的结构性民生问题需要贯彻“共富融入”的政策理念。以人民为中心是党和国家治国理政的根本价值遵循。在中国共产党坚强领导下,祖国内地解决了绝对贫困问题,全面建成了小康社会,正在向共同富裕之路迈进。当前和未来,缩小社会贫富差距、实现共同富裕的正义理念和政策实践将是国家治理的根本方向。众所周知,在资本主义的制度逻辑下,港澳事实上均存在结构性民生问题,长期未得到有效解决。既然港澳回归后重新纳入国家治理体系,特区政府理应响应中央政府的治国理念和政策号召,回应和解决港澳居民对社会民生问题的重要关切,将共同富裕的理念融入和落实到本地治理实践中,不断增强港澳居民的获得感、幸福感、安全感。对此,习近平主席在近两年的讲话中对香港特区政府和澳门特区政府提出了要求,这实际上体现了他对香港、澳门特区政府要确立“共富融入”思想的期待。事实也如此,香港、澳门两个特别行政区只有首先做好内部的“共富融入”,才能更好融入祖国内地的发展大局。

(三)群体上实现了从单一群体向普罗大众的转变

在回归之前,尤其是大湾区政策出台之前,粤港澳合作更多是聚焦或主要是经济领域的合作,因此,能来往内地、融入国家改革开放大局的群体主要是商界人士和各界名流,鲜有港澳普通居民。但随着祖国内地全面建成小康社会,港澳与深圳、广州、珠海等城市发展差距的缩小乃至被历史性逆转,已有越来越多的港澳普通居民选择到内地学习、休闲与发展。为此,中共十九大后国家陆续制定完善了便利港澳居民在内地发展的系列政策措施(下文简称“便利政策”),以吸引和方便他们更好地融入国家尤其是大湾区发展,体验和了解国情、分享国家发展红利、享有基本国民待遇。也就是说,当下融入的群体已由过往在内地享有某些“超国民待遇”的单一商界群体,转向享有基本国民待遇的普通港澳居民,包括青少年学生、就业青年、康老人士等群体,涵盖不同阶层、年龄和身份的港澳居民。

首先,便利政策为港澳居民带来了普惠性国民待遇。对于“在内地发展”的港澳居民,便利政策规定,港澳居民往来内地所持“港澳同胞通行证”,可享有类似内地户籍的身份证明功能,其适用范围和便利政策涵盖了30多个领域。对于已定居内地的港澳居民,便利政策则规定,无需缴纳社保就可申领“港澳居民居住证”。也就是说,便利政策是将港澳回归以来,内地仍“参照”外国人或外国来对待港澳居民或港澳合作方的政策,逐项调整为视港澳居民为“国人”、港澳合作方待遇参照内地。实际是让港澳居民在内地发展时,其国家观念有“政策获得感”。(40)

其次,港澳青少年群体成为粤港澳大湾区建设中重点关注的群体。《粤港澳大湾区发展规划纲要》从创新创业、教育合作、就业实习、文化交流等多个方面为港澳青少年融入大湾区发展保驾护航。《横琴方案》、《前海方案》和《南沙方案》均明确提出要支持港澳青年融入国家、参与国家建设,《南沙方案》更是将“创建青年创业就业合作平台”作为五大任务之一重点推进,规划建设粤港澳青少年交流活动总部基地。近年来,大湾区内地九大城市尤其是广州、深圳、珠海等积极开展粤港澳青少年国情教育、研学旅游合作,打造诸多品牌特色项目,定期举办粤港澳青年人才交流会、青年职业训练营、青年创新创业分享会等交流活动,增强了港澳青少年群体对国家、国情的体验和认识。

再次,港澳康老人群也被纳入融入大湾区发展不可忽略的群体。港澳地区面临着显著的养老问题:香港地区由于长者数量增加和长者寿命延长,使得人口逐渐老化;澳门受益于较好的社会保障体系人均寿命较高,但却是全球生育率较低的区域。(41)因此,港澳地区人口老化将会带来沉重的社会负担和资源压力,而港澳的资源尤其是空间资源有限,亟需寻找康老人群跨境养老的空间腹地。大湾区养老服务业在资源禀赋方面存在互补关系,港澳地区有先进的医疗技术及成熟的养老服务体系,内地则有充裕的土地空间及资金支持,二者可以优势互补,满足跨境养老的刚性需求。

注释:

①常乐:《中国共产党与“一国两制”》,《紫荆论坛》2022年3-4月号。

②鄞益奋:《融入国家发展大局是澳门繁荣发展的必然选择》,《澳门月刊》2022年4月号。

③杨丽:《关于推进粤港澳大湾区建设、支持香港更好融入国家发展大局的思考和建议》,《港澳研究》2022年第1期。

④林伟:《香港应积极发挥自身优势,融入国家发展大局》,《广东省社会主义学院学报》2021年第1期。

⑤武晓峰、何隽:《融入国家发展大局 共担民族复兴使命——从香港发展谈中华民族伟大复兴》,《人民论坛》2019年第10期。

⑥蒋凯、王涛利:《融入国家发展大局——我国香港高等教育发展前景分析》,《教育研究》2020年第12期。

⑦郭正林:《准确把握“融入国家发展大局”的含义》,紫荆,https://zijing.com.cn/article/2022-08/19/content_1010128990883524608.html,最后访问时间:2022年8月22日。

⑧习近平:《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》,《人民日报》2022年7月2日,第2版。

⑨参见叶曙明:《霍英东:助力祖国改革开放事业的当代“精卫”》,《文史天地》2019年第11期;黄易宇:《马万祺:“中国共产党最忠实的老朋友”》,《中国统一战线》2014年第6期;方木欢:《澳门华商的党商关系及其互动网络构建——以华商代表何贤为例》,《澳门研究》2021第1期。

⑩金旭:《“三趟快车”背后的故事》,《对外经贸》2020年第7期;汪灵犀:《“三趟快车”开行60周年——见证祖国内地与港澳心手相连》,《人民日报(海外版)》2022年4月22日,第4版。

(11)孙翠萍:《东深工程向香港供水的历程与意义》,《党史研究与教学》2013年第1期。

(12)程乃强、夏泉:《以民生赢得民心:57年来东深工程供水香港的启迪》,《紫荆论坛》2022年5-6月号。

(13)参见中共广东省委党史研究室等编:《叶剑英在广东》,北京:中央文献出版社,1996年,第517页。

(14)《叶剑英传》编写组:《叶剑英传》,北京:当代中国出版社,2006年版,第416页。

(15)陈瑞莲、杨爱平:《回归前后的粤港澳政府间关系——集团理论的视角》,《中山大学学报》(社会科学版)2004年第4期。

(16)习近平:《在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》,《人民日报》2018年11月13日,第2版。

(17)张志铮:《香港与珠江三角洲的经济关系》,《中山大学学报》(社会科学版)1994年第2期。

(18)陈广汉、刘洋:《从“前店后厂”到粤港澳大湾区》,《国际经贸探索》2018年第11期。

(19)张玉阁、文雅靖、郭万达:《大湾区建设与深港合作四十年》,北京:社会科学文献出版社,2022年版,第4-112页。

(20)习近平:《在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》,《人民日报》2018年11月13日,第2版。

(21)陈瑞莲、杨爱平:《论回归前后的粤港澳政府间关系——从集团理论的视角分析》,《中山大学学报》(社会科学版)2004年第1期。

(22)杨爱平:《从利益离散型合作到利益聚合型合作——改革以来内地发展模式的转型对粤港澳合作的影响》,《当代港澳研究》2012年第1期。

(23)习近平:《在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》,《人民日报》2018年11月13日,第2版。

(24)何立峰:《深化粤港澳合作 推进大湾区建设》,中华人民共和国中央人民政府,http://www.gov.cn/xinwen/2021-06/01/content_5614650.htm,最后访问时间:2022年6月22日。

(25)习近平:《在庆祝香港回归祖国二十周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》(2017年7月1日),《人民日报》2017年7月2日,第2版。

(26)本书编写组:《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》,北京:人民出版社,2019年,第39页。

(27)韩大元:《论香港基本法上“国家”的规范内涵》,《中外法学》2020年第1期。

(28)韩大元:《论香港基本法上“国家”的规范内涵》,《中外法学》2020年第1期。

(29)《邓小平文选》第三卷,北京:人民出版社,1993年,第75页。

(30)习近平:《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》,《人民日报》2022年7月2日,第2版。

(31)习近平:《在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上的讲话》,《人民日报》2019年12月21日,第2版。

(32)杨爱平:《粤港澳大湾区跨境协调发展机制创新研究——基于府际关系的视角》,《澳门理工学报》2019年第1期。

(33)骆伟建:《特别行政区基本法的理论与实践研究——以澳门“一国两制”实施为视角》,《人民论坛·学术前沿》2018年第21期。

(34)习近平:《在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话》,《人民日报》2022年7月2日,第2版。

(35)习近平:《会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》,《人民日报》2018年11月13日,第2版。

(36)郭正林:《准确把握“融入国家发展大局”的含义》,紫荆,https://zijing.com.cn/article/2022-08/19/content_1010128990883524608.html,最后访问时间:2022年8月22日。

(37)习近平:《在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》,《人民日报》2018年11月13日,第2版。

(38)郭正林:《准确把握“融入国家发展大局”的含义》,紫荆,https://zijing.com.cn/article/2022-08/19/content_1010128990883524608.html,最后访问时间:2022年8月22日。

(39)郭正林:《准确把握“融入国家发展大局”的含义》,紫荆,https://zijing.com.cn/article/2022-08/19/content_1010128990883524608.html,最后访问时间:2022年8月22日。

(40)曹二宝:《香港的国际地位和对国家战略价值——香港回归25周年的感想和展望》,《中国评论》2022年7月号。

(41)苏炜杰:《粤港澳大湾区养老服务业协同发展研究》,《港澳研究》2021年第1期。

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