浅析中期选举后美国涉台的新特征与风险动向

 

2022年美国中期选举,现任总统拜登所在的民主党失去众议院控制权,共和党重新夺回国会众议院多数席,而民主党继续维持对参议院的控制权。结合美国政党政治运作规律来看,中期选举的效应不仅将作用于美国国内政治,而且也将映射在包含涉台在内的美国对华政策领域。近期麦卡锡(Kevin Owen McCarthy)“窜台”风波、美国众议院密集通过多项涉台法案某种程度上也正预示着中期选举对美国涉台政策的影响开始凸显。鉴于此,本文将对中期选举后美国涉台可能出现的新特征与动向展开一定解析。

一、中期选举后美国涉台的新特征

1.美国涉台可能出现“府会分离”特征,政府与国会在介入台海上将呈现出一定落差

2022年中期选举虽然民主党保住参议院,但失去众议院控制权仍将导致美国政治出现“分立政府”形态。也就是说,在民主党不能同时控制国会两院的情况下,拜登亦无法再维持之前的“完全执政”,在内政外交领域受到诸多“跛脚”掣肘。就台湾问题而言,选举后美国介入台海很可能出现典型的“府会分离”特征,简言之,就是拜登政府与众议院在台湾问题上将出现有所差异的干涉姿态。

一方面,美国国会可能将进一步提升介入台海的力度。相比于民主党,共和党更强调中国的所谓“安全”威胁,其内部“反华”强硬共识也更为凝聚,其“以台制华”意愿也更强烈。因而,在共和党控制众议院后,美国国会的“挺台”态势可能进一步加剧,预计将在涉台立法、议员窜访台湾等领域采取更多激进动作。另外一方面,拜登政府可能会在台湾问题上有一定收敛,减少一些激进的高风险挑衅动作。2021年拜登上台之后,其之所以在台湾问题上不断突进,很大一个原因在于迎合国会“反华”共识。当时民主党仅以微小优势控制国会,且国会内部存在对华强硬的两党共识,拜登为瞭解决国内疫情与经济的问题,须仰赖国会通过法案和预算,因而需要迎合国会对华强硬共识。中期选举后,丢掉众议院控制权将使得拜登政府更难在内政上有所作为,进而可能集中精力在受国会影响较小的外交领域谋求突破。“重心向外”的拜登既然不再着力寻求国会配合,自然也不用太顾忌国会所谓“反华”共识,因而很可能在包含台湾问题在内的对华政策领域,更多践行其原本以务实为核心的建制派外交模式,减少一些民粹激进做法。

2.美国涉台“国会核心化”特征将进一步凸显,国会驱动的局部风险依旧突出甚至可能更显着

1979年,美国国会制定《与台湾关系法》并经卡特签署生效,从而确立了“断交”后美台关系的基本架构。但此后很长一段时期,相比于对台军售、支持台湾参与国际组织等实质议题,国会涉台议题在美国涉台问题中并不算特别引人关注。2018年以来,在美国国会内部“反华亲台”态势加剧的背景下,国会先后通过了“与台湾交往法”(2018.03)、“亚洲再保证倡议法”(2018.12)、“台北法案”(2020.03)等一系列涉台法案,并实现了国会高层访台的历史性突破即佩洛西(Nancy Pelosi)访台,由此美国国会在美国涉台问题中的“存在感”开始不断提升,同时还激励着其他美国涉台议题有如美台高层往来、挺台参与国际组织等也逐渐迈向激进化。

2022年中期选举后,在美国共和党重新掌握众议院之后,在美国涉台问题中预计国会的“核心驱动”功能将进一步加强。中选后新一届(118届)国会开议后截至3月中旬,已先后有三个议员团访台,表现出对美台安全、经贸关系等支持力度的加大。访台议员中不乏一些“重量级”人物比如众议院新成立的中国问题特别委员会主席加拉格尔(Mike Gallagher)与众院拨款委员会国防小组主席克维特(Ken Calvert, R-CA)。据媒体披露,加拉格尔访台期间大力呼吁对台军售,声称麦卡锡和民主党非裔领袖杰福瑞斯(Hakeem Jeffries)有可能在2024年初台湾总统大选后访台,甚至表示计划夏天在台湾举行相关听证会。①2023年3月1日,美国众议院金融委员会和外交委员会一次性通过“2023年台湾冲突阻遏法”、“2023年不歧视台湾法”、“保护台湾法”、“台湾保证落实法”四部涉台法法案。法案涉及内容很全面,强调推动美国政府部门加强对台所谓“保护”措施、解除美台高层往来限制、支持台湾加入国际货币基金组织(IMF)等。②

3.中期选举后美台勾联的整体联动效应有可能下降,从而为两岸关系缓和带来契机

考察美国中期选举对其涉台政策的影响不能只看美国,还需要关注台湾的中期选举即2022年的九合一选举。从历史规律来看,美国与台湾地区的选举具有明显的联动效应,这种联动效应会将直接影响美台勾联的效果与两岸关系走向。一般而言,美国与台湾地区内部选举直接作用于各自的对华政策和两岸政策,当他们对抗面向一致,则两岸关系紧张程度将提高,而当他们出现分歧,则两岸关系紧张程度可能会有所回落。③

在2022年台湾九合一选举中,国民党可谓是取得大胜,总共囊括14个县市首长席位,包括6个直辖市中的4个。特别是国民党未来之星蒋万安在台北的高票当选,更被视为标志性的胜利。反观民进党除了勉强保住南部4县市之外,只拿下澎湖,相比上届还减少1席,创下建党以来最差地方选举成绩。九合一选举后,虽然民进党当局很可能继续顽固推进其“台独”路线,意图进一步操纵“抗中保台”议题来谋求在2024年大选中翻盘。但国民党地方执政的进一步扩大,也将增加国民党在两岸事务上的话语权与自主能力。首先,九合一选举中“抗中保台”议题的效果不显,让国民党认识到台湾选民尤其是中间选民对“抗中”牌日渐无感乃至厌倦。为了巩固、扩大民意支持,预计国民党控制的地方县市将有较强意愿采取与民进党当局有所差别的两岸政策,力图通过增强与大陆交流来缓解两岸紧张局势。其次,掌控包括台北在内的“四都”与多数地方县市也将显着增加国民党在两岸政策上与民进党当局对抗的话语权,让国民党更有能力走出与民进党当局“反中抗中”有所差别的积极性两岸政策。

综合来看,在美中选、台湾九合一的联动作用下,一方面,由于在两岸关系上民进党当局可能受到国民党的更多牵制与掣肘,美台勾连推动“反中抗中”的“效果”可能会下降。另一方面,拜登政府涉台政策的可能务实转向与台湾地方县市两岸政策积极转向的联动效应,则可能促成两岸关系的改善向好态势。如上述分析,中选后不用顾忌国会姿态的拜登政府有可能会在台湾问题上有所收敛“姿态”,减少一些激进的对台支持,同时九合一之后国民党控制的地方县市也有较大意愿和能力在推动两岸交流、缓解两岸局势上有所作为。在这两方面联动作用下,尽管民进党当局依然顽固勾联美国会大搞“倚美谋独”,但两岸关系还是有望引来不小缓和契机,趋向一种良性走向。毕竟从美国政治的权力结构来看,在对外政策领域拜登政府的权力还是要远大于美国国会,具有更大决定权。

二、中期选举后美国涉台的具体风险动向

1.美国会的涉台立法提案将可能在数量与危害“质量”上都有新的突破

一是国会涉台立法提案与立法数将进一步增加。根据美国国会的统计数据,拜登上任后的第117届美国会(2021.01-2023.01)总共发起了超过150项涉台提案(史上最高),最后通过涉台立法6项,包括一项专门涉台法律《要求国务卿制定恢复台湾世卫组织观察员战略法案》以及5项综合涉台法律比如《2022年综合拨款法》、《2022财年国防授权法》、《2023财年国防授权法》等。④截至2023年3月,开议3个月的第118届国会已发起了21项涉台提案,就目前国会“亲台”动向来看,预计未来国会的涉台提案数与立法数将进一步增加。

二是新的国会涉台立法预计危害程度也将增加,可能涉及更多敏感性强、危害性大的涉台内容。目前美国会正在酝酿策划的危害性较大的涉台法案主要有“2023台湾冲突防御法”、“2023年台湾非歧视法”、“防止台湾遭侵略法”、“台湾国际团结法”等,涉及对台政治、军事、“外交”以及经济等方面的全面支持,尤其是提及一些敏感性强、危害性大的实质“挺台”内容比如恢复美台正常“外交”关系、开展双边自由贸易协定谈判。另外,2022年下半年一度引起喧嚣的“台湾政策法”的发酵值得一定关注,该法作为1979年“与台湾关系法”之后首个综合性的涉台法案,意图促进美国全方位升级对台支持的范围与力度。最后,虽然该法在第117届国会未能顺利立法,但其中一些高敏感性、高危害性的条款内容比如对台防务援助则部分并入《2023财年国防授权法》。在第118届国会,“台湾政策法”中的一些其他敏感内容比如促进美台贸易暨投资架构协定(TIFA)谈判、赋予台湾“主要的非北约盟友”地位等同样有可能纳入相关法案“暗度陈仓”。

2.美台“国会外交”预计将整体升级,美国会议员窜访台湾在频率与层级上预计都将有所提升,并且产生外溢“激励”效应

其一,窜访台湾的美国会议员与议员团数预计将进一步增多,且频率也将明显提高。2021年,美国国会访台议员团只有2个,总计8位议员。2022年,美国两院访台议员团达到10个,总计33位议员,且7个团都是在8月至10月间集中窜访。截至3月中旬第118届国会已有三个议员团访台,未来预计美国国会访台的议员与议员团数都将进一步增加,而且会呈现密集状况。其二,窜访台湾的国会议员层级也将提升,并可能出现议长访台逐步常态化机制化的高风险态势。2022年8月2日美国众议院议长佩洛西窜台为美高层政要访台开启了极端恶劣的先例。接替佩洛西的众议院共和党领袖麦卡锡,属于国会内部“反中亲台”势力的代表性人物,早在2022年他就曾公开表示担任议长后将计划访台,在2023年1月又为访台吹风试探。之后,麦卡锡于4月在美国加州与“过境”的蔡英文会面。总之,美国会两院议长访台或与台当局交往的常态化走向值得高度关注与警惕。其三,美台“国会外交”还可能产生外溢效应,激励欧洲国家、日本等国议会加强窜访台湾。近年来,在美国影响下,欧洲议会、欧盟国家议会以及日本国会也开始在窜访台湾上有更多动作。2020年以来,捷克参议院议长韦德齐(Milo. Vystr.il)、法国国民议会前议长戴扈杰(Fran.ois de Rugy)、瑞典国会副议长吕谢婷(Kerstin Lundgren)等先后率团访台。2022年,日本国会有6个团总计28人访台,仅次于美国国会。未来,在新一届美国会访台频率与层级不断突破的氛围下,预计会有更多的西方国家议会议员和高层政要窜访台湾。

 

基金项目:教育部人文社会科学一般项目“冷战以来美日干涉我国台湾问题的共识、分歧及其联动机制研究”(20YJCGAT001);广东省哲学社会科学规划特别委托项目“俄乌冲突下日本介入台海新动向及其对策分析”(GD22TW07-01);深圳大学马克思主义理论与思想政治教育研究专项“两岸融合发展与新时代‘一国两制’台湾方案的实践创新研究”(22MSZX05)。

 

注释:

①《华邮:美众院中国问题特别委员会主席访台密会蔡英文》,联合早报,2023年2月23日,https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20230223-1366031

②《“挺台抗中”!美众院委员会一口气通过4项“友台”法案》,中时电子报,2023年3月1日,https://wantrich.chinatimes.com/news/20230301900594-420201

③黄继朝、叶晓迪:《美国与台湾地区领导人选举对两岸关系影响分析:新古典现实主义的视角》,《台湾研究集刊》,2020年第2期,第20-21页。

④美国国会网站,Congress.gov。

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