法治反腐的逻辑意蕴与实践创新

 

腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤,反腐败是最彻底的自我革命。今年正值《中华人民共和国监察法》颁布实施五周年,该法实施以来进一步推动了反腐败工作法治化规范化。2023年4月22日,中央纪委国家监委通报2023年第一季度全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况:2023年第一季度,全国纪检监察机关共接收信访举报77.6万件次,其中检举控告类信访举报23.1万件次。处置问题线索35.8万件,谈话函询7.5万件次,立案13.8万件,处分11.1万人(其中党纪处分9万人、政务处分3万人)。从一些典型案例可以看出,法治反腐模式发挥了越来越重要的作用,反对腐败的“法治之网”越织越密。法治反腐运用法治思维与法治方式,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,形成惩治腐败和从严治党的合力,坚持用法治思维和法治方式反对腐败,不断提高反腐败工作的法治化制度化水平。

从“法制”到“法制化”再到“法治化”,法治反腐模式的重要性逐步凸显

从“法制”到“法制化”。1985年,邓小平同志提出,要以教育、法制这两个主要手段解决贪污腐败问题。1992年,邓小平同志在南方谈话中进一步指出,反腐倡廉“还是要靠法制,搞法制靠得住些”。从“教育、法律”两个主要手段到“还是要靠法制”,邓小平同志更加突出了法制在反腐败斗争中的地位。世纪之交,2000年10月11日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出:“健全依法行使权力的制约机制,加强对权力运行的监督,使廉政建设法制化。”2005年1月10日,十六届中央纪委第五次全会强调,提高反腐倡廉的制度化法制化水平。从“靠法制”到“法制化”,一个“化”字表明了法制与反腐倡廉的联系更加紧密,法制在反腐倡廉中的地位更加凸显。

从“法制(化)”到“法治(化)”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央十分重视发挥法治在国家治理中的重要作用,十分重视反腐败法律制度的建设,将法治融入国家治理的全过程,厉行法治成为解决腐败问题的根本,法治在推进我国反腐败斗争的过程中发挥了重大作用。为此,应在反腐败领域进一步厉行法治的强烈信号,继续全面加强惩治和预防腐败体系建设,加强反腐倡廉教育和廉政文化建设,健全权力运行制约和监督体系,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,深化腐败问题多发领域和环节的改革,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。此外,习近平总书记还明确要求,“推进反腐败工作法治化、规范化,为新时代完善和发展中国特色社会主义制度、推进全面从严治党提供重要制度保障”。从“不敢腐”到“不能腐”“不想腐”,治本最终要靠制度和法治。法治反腐和建立健全权力运行的制约监督机制,也必将成为其中的关键议题。

法治是政治文明的产物与重要标志,是防止公共权力任性、越轨、异化的重要途径,法治反腐是我们党和国家的重要反腐模式。法治反腐是相对于人治反腐、权力反腐、运动式反腐等而言的,契合了民主政治、政治文明、公序良俗、市场经济的需求与反腐倡廉要经常抓、长期抓的规律,是治理腐败的重要手段,对于反腐败斗争和依法治国都具有重要意义。密织法律之网、扎牢法制笼子、强化法治之力、推进法治反腐,既是惩治腐败和从严治党的需要,也是全面依法治国的必然要求、应有之义与重要体现,有利于提高反腐败斗争的质量、效益、规范性与公信力。

法治反腐重在法治思维方式和法治行为方式有机结合

法治思维不同于法治意识、法治理念、法治观念,更不同于法制意识、法制观念、法律意识;法治方式也不同于之前常见的法制方式、法制手段,因此,不论从理论上还是从实践上来看,“运用法治思维和法治方式反腐败”都具有创新性。进一步说,法治是静态与动态的统一、规范与事实的统一、良法与善治的统一,法治思维与法治方式是法治意识、法制观念、法律手段等的升级版。所以,运用法治思维和法治方式反对腐败,比运用法律或法制反腐败的要求更高。

党的十八大报告指出,“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”,这是法治思维与法治方式首次出现在党的报告中。习近平总书记指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法,加强反腐倡廉党内法规制度建设,让法律制度刚性运行。”运用法治思维和法治方式反腐败的含义十分丰富:就法治思维而言,以习近平同志为核心的党中央反复强调有腐必反、有贪必肃,坚持“老虎”“苍蝇”一起打,有力践行了党中央反腐败全覆盖零容忍的庄严承诺,彰显了纪法面前人人平等的法治思维。就法治方式而言,习近平总书记指出:“我们将继续加强依法反腐、制度反腐,大力营造不敢腐、不能腐、不想腐的法治环境和政治氛围。”例如,国家监察体制改革是新时代政治体制改革、反腐败体制改革的重要里程碑,在国家监察体制改革中出台的《中华人民共和国监察法》,是我国国家监察领域具有基础性、综合性、统领性的一部法律。这一法律的颁布彰显了党中央以法治方式推进新时代反腐败斗争的决心和信心。

同时,法治反腐重在法治思维方式和法治行为方式有机结合。法治是一种基本的思维方式和行为方式,即把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下,而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。因此,应从思维方式和行为方式两个维度揭示法治的属性,特别是从思维方式角度定位法治。思维导引行动,只有当法治成为普遍的思维方式时,法治行为方式才具备前提和保障。同时,法治行为方式看得见、摸得着,只有法治行为方式被普遍应用于社会经济建设的各个领域,法治思维才真正为人民群众所认可。法治思维方式与法治行为方式之间的关系,是主观与客观、内化与外化的关系,两者既各有侧重,又都以法治为主旨,统一于法治,如同鸟之双翼、车之双轮,相得益彰,缺一不可。运用法治思维和法治方式反对腐败包含法治思维方式和法治行为方式,而不是两者之一,因此具有全面性、辩证性、系统性、原创性。

党内法规与国家法律、依规治党与依法治国协同推进

习近平总书记指出:“要坚持依法治国和依规治党有机统一,确保党既依据宪法法律治国理政,又依据党内法规管党治党、从严治党。”党的十八届四中全会提出,建设中国特色社会主义法治体系,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。完备的法律规范体系,为新的历史条件下进一步加强和改进立法工作、完善法律体系指明了方向。此后,从党的十九大报告中强调“推进反腐败国家立法”,到党的二十大报告中重申“推进反腐败国家立法”,再到2023年1月9日在二十届中央纪委二次全会上强调“进一步健全完善惩治行贿的法律法规”,以习近平同志为核心的党中央始终高度重视反腐败国家立法。2018年出台《中华人民共和国监察法》,2020年出台《中华人民共和国公职人员政务处分法》,2021年出台《中华人民共和国监察官法》,反腐败国家立法一直在推进,并取得显著成果。

习近平总书记强调:“要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用,形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。”2017年11月4日下午,十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举,体现全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一。党中央从全面从严治党出发,将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效,在此基础上使改革实践成果成为宪法规定,并制定监察法,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,实现党内监督与国家监察的有机统一,正是运用法治思维和法治方式惩治腐败的深化和发展。2019年7月30日召开的中共中央政治局会议提出,把整改与日常监督结合起来,依规依纪依法处置问题线索,保持惩治腐败的高压态势,锲而不舍纠治“四风”,举一反三、查找漏洞,健全监督制度,把全面从严治党要求落实到企业各层级各领域;2022年1月20日发布的《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》强调,坚持依规依纪依法,深化运用“四种形态”,精准规范实施问责。

可见,“用法治思维和法治方式反对腐败”既包括立法与立制,又包括法律制度的运行,体现了时间上的全流程;既包括反腐败国家立法,又包括反腐倡廉党内法规制度,体现了类型上的丰富性。特别是以两个“加强”相提并论国家立法与党内法规制度,体现了习近平总书记关于“运用法治思维和法治方式反对腐败”这一思想观点强调国家法律与党内法规并举的突出特点。这是与国外法治反腐理论的一个鲜明区别:在中国法治反腐模式中,党内法规是重要利器。新时代管党治党、治国理政的一个新气象是党内法规与国家法律、依规治党与依法治国协同推进、互相促进。习近平总书记指出:“要抓紧完善反腐倡廉的基本法规制度,修订廉政准则、党内监督条例、纪律处分条例、巡视工作条例、行政监察法,研究制定派驻纪检机构工作条例、纪律审查工作条例等。”这彰显出党内法规在法治反腐中的重要地位。党的二十大报告从七个方面对新时代新征程全面从严治党进行了部署,其中第三个与第七个方面分别是“完善党的自我革命制度规范体系”与“坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战”。

此外,坚持纪在法前、纪严于法、纪法协同,是新时代法治反腐的一个重大创新。所谓纪严于法、纪在法前,要义是实现党纪国法双管齐下的同时,把纪律建设摆在突出位置,把纪律和规矩挺起来,挺在法律前面。这是由党的性质、宗旨所决定,也是无数党员“破法”始于“破纪”的教训警示。所谓纪法协同,要义是统筹运用党纪和国法“两把尺子”,把执法和执纪贯通起来。分开源于两者的区别,协同源于两者的联系。在纪委监委合署办公体制下,坚持纪法贯通、纪法协同尤为重要,有利于将纪检监察制度优势转化为治理效能。

 

【注:本文系湖南省法学会重大课题“习近平法治思想中的法治反腐理论研究”(项目编号:22HNFX-A-001)的阶段性成果】

作者:湖南工商大学马克思主义学院院长、教授 邓联荣 ,中国廉政法制研究会副会长;湖南工商大学廉政法治研究所研究员 周凡荟

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