论 “县”

  
内容提要:县是中国政治行政体制中最完整的制度单位,位于国家与社会的交接面上,直接体现着二者的互动关系,尤其是国家调整的过程。从认识论的角度说,县作为一个中观分析单位,有助于把对制度的结构性分析与制度运行的能动性分析有机地结合起来。文章对县的发展过程进行了梳理,归纳了县在当代政治中的地位和特征,并提出分析县的三种研究路径。

  

  
在中国,从作为一级地方政府被设立以来,县体制已经有两千多年的悠久历史。在漫长的历史演进过程中,虽然历代采取的政府层级制在两级或者三级之间变换,但是县一直保持着基层政府的地位,处于国家与社会的交界面上,是国家在地方的全面代表。只是在1949年后,县才由基层政府升级为上级政府,乡镇取代了其位置。这种改变虽然进一步延伸了国家的权力,重塑了社会的组织形式,但是并没有从根本上动摇县作为国家在地方的全面代表的地位,县的功能和管理的广度与力度反而在制度上得到了加强,成为国家现代化过程的重要角色和体现者。

  

  
从政治体制整体来看,县并不属于微观制度,因为它不是整个体制的最低端,更不属于宏观制度,因为其影响不是跨区域的,应该归为中观制度。这种中观性体现为两个方面:一是其有一定的人口和地理规模,拥有完整的政治行政功能,可以反映出国家行为的一致性和制度的整体性;二是其处于国家与社会的交接面上,与其他更高层次的政治单位相比,和微观社会组织的联系更直接、密切,运行也更具有多样性。因此,从某种程度上讲,县在整个政治体制中扮演着起承转和的角色,不仅能够比较全面地反映出整个体制的运行和变迁,而且能够较集中地体现出国家与社会的互动。

  

  
一、常识:县、县级政府、“县级……”和县级政治

  

  
关于县的历史有五种说法:(1)夏后氏时即有县名,但没有详细制度;(2)《周礼》记载四甸为县,五鄙为县,而周亦有县;(3)《汉书·地理志》称,秦并四海,分天下为郡县,认为县始于始皇帝;(4)顾炎武认为,县的设置当在春秋之时;(5)清赵翼认为县始于秦武公。在这五种说法中,前两种所说的县不同于后世县的概念。

  

  
在当代中国的政治体制中,人们通常对“县”的理解是县是地方政府中的一级,低于省、市,高于乡(镇),这样理解的基础是,在实际政治运行中,县的直接上级不是省,而是地区或者市。

  

  
在当代中国政治话语中,行政层级的称谓,比如省、县也是等级、身份、荣誉的象征。在县的管辖范围中,我们可以找到县级领导、县级单位、县级待遇等几类称谓。县级领导通常指的是“五大班子”的领导,包括县委正、副书记、正、副县长、组织部长、宣传部长、人大正、副主任、政协正、副主席以及纪检委书记。对于县级领导,可以根据它们在县委中的地位,

  

  
分为决策中心成员和外围成员。决策中心成员就是县委常委成员。一般来说,包括县委正、副书记、县长、常务副县长、组织部长、宣传部长、纪检委书记以及县武装部政委。

  

  
县级单位可以有广义和狭义之分。广义的包括所有享受县级待遇的机关、团体以及组织 狭义指的是一个县范围内,在管理层级上享受与县同级待遇的单位,通常包括省属、市属企业以及当地驻军。这些单位或组织虽然并不由所在县管理,但是与当地政府有着密切的联系。这些企业是所在县重要的财政支柱,驻军是当地公共工程或事业建设的重要参与力量。而这些单位在后勤保障、子女人学等方面也需要所在地的支持。

  

  
因此,这些单位往往希望与所在地政府搞好关系。而县委、政府也往往利用一些节日,通过慰问、开联欢会等形式来加强相互之间的联系。

  

  
县级待遇是一种灵活的政治管理方法,指的是在工资级别、政治待遇等方面享受处级和副处级待遇。其适用的对象可以分为三大类。第一类是对离开领导岗位的人的政治补偿,第二类是对成绩出色,但是由于职位有限无法提拔的人的奖励;第三类是一些特殊机构的领导,以显示对该机构的重视。比如,通常县的重点中学的校长和书记享受县级待遇。比较而言,第一类的人数更多。通常,这种待遇并不带有对等的权力,而且第三类待遇由于是特殊岗位产生的,所以不是终身的,随享受者的离职而转移到继任者身上。

  

  
最后,我们的概念梳理到县级政治。政治不等于政府,也不同于政府。首先,政治包括了政府在内的所有执行政治职能和参与政治活动的机构、组织和个人,比如党、各种社会团体、政治精英等,在外延上远远大于政府。其次,政治是动态的利益分配和调整过程,而政府则是稳定的制度结构。因此,县级政治指的是县域内外各种在县域内有相关利益的机构、组织以及个人之间的互动过程,是由水平关系和垂直关系,内部关系与外部关系,制度关系与人际关系等诸多关系构成的立体过程。

  

  
二、县在传统体制中的演化

  

  
在中国传统政治中,县是最低一层的政府,是国家权力延伸的正式制度终端。而县以下乡、村虽然也受上级指派的人员管理,但并非一级政府,而且它们在一些本地事务方面自行管理。这种制度设计由于秦统一全国而得以普遍推广。秦立郡县两级制。后来历朝虽然多有变动,例如增加层级,实行州、郡、县或路、州、县或省、府、县三级制,但并没有改变县作为最低一级地方政府的地位。

  

  
秦以后,随着社会经济的发展,行政区划的变动,王朝的更替,皇权地位的起伏和调整,中央对于县的控制和管理也不断调整和完善。这集中体现在以下方面:

  

  
1.中央直接控制县。自秦始,县的最高行政长官—县官由皇帝直接任命,领取捧禄,以后各朝皆沿袭之。但是在来源上分为两种:一种由京朝官员担任,一种是选任。在选任标准各朝在形式上都很重视,但是在执行上则有所不同。比如汉代的选任极严,多从郡县属吏中选任成绩优异、办事认真、明法知礼的人。晋代规定官员没有县宰的履历,不能人为台郎。唐初,贞观二年,太宗以县令较刺史更为“亲民”,不可不慎择,乃诏举堪任县令者。但是由于皇权体制轻外重内的特点,使得唐后期,一直到宋代,对于县官的选拔一直不精。到明代,这种倾向才得到扭转。

  

  
2.为了便利对县的管理,把县分为不同的等级。秦汉两代,按照管辖的户口数,分为大、小两等。隋代分为上中下三等,每等又有上中下之别,共有九等。这种做法造成了“或地无百里,数县并置或户不满千,二郡分领”、“民少官多,十羊九牧”。唐代的分类采取的是两个标准 一是根据与首都的地理距离和政治地位,分为京(赤)、徽、望、紧四等;二是根据户口多少分为上、中、中下、下四等。宋承唐制。到明代,划分标准有了重大修改,开始以应征粮赋多少分为三等。其中粮十万石以下者为上县,六万石以下者为中县,三万石以下者为下县。后又分为繁简两等。这在一定程度上表明,对县的分等管理带有更强的经济色彩。县的分等管理主要有两个作用:一是确定县官之品级;二是在于差遣县长官有差别,如明代将知县才优者调繁县,才不及者调简县。

  

  
值得注意的是,分等管理不是分类管理。各县等级的不同不仅是人口统计和经济统计意义上的,还是行政等级和政治重要性上的。显然,这种制度化的差别在当代并不存在,但是在实际施行中也有类似的做法,不过县行政首长的流动地理幅度大大降低了,主要限于本地区范围,而不是全国性的。

  

  
3.明确规定了县行政首长的职责。《后汉书·百官志》记载,县令“皆掌治民,显善,劝义,罚恶,理讼,平贼,恤民时务,秋冬集课,上计于所属郡国”。《新唐书·百官志》记载,县令之职,“皆掌导扬风化,抚字黎氓,敦四人之业,崇五土之利,养鳄寡,恤孤穷,审察冤屈,躬亲狱讼,务知百姓之疾苦。”以后各朝,虽然说法不一,但是所列内容大同小异。简要归纳,县行政首长的职权包括征集赋税,调查地产人口;办理本地教育文化,宣扬礼教,彰显良善;维持地方治安,掌管当地司法审判;办理一切民政,考核监督县吏;总结本县工作,向上级汇报。这些职能虽然包括了许多方面,但都是消极的,范围有限的,广大的农村社会并没有被有效地涵盖进去。因为“传统国家通常既没有官僚体制的管理能力,也没有在农村中提供各类服务的意向。”但是与其他传统国家相比,中国的官僚体制更为发达完善。比如,县官要关心农业生产,根据天气情况来掌握赋役的水平。所谓“皆视天时休咎,地利牛耗,人力贫穷,调剂而均节之。”

  

  
4.不断完善官员管理制度。中国的官僚体制源远流长,因此在制度设计上也颇为完善。秦统一后,把“上计”制度法律化。所谓的“上计”就是每年的工作汇报。年终,县长官要根据要求,把本区域的户口、恳田、赋税收人、刑狱、灾变以及摇役征派情况,编成簿籍,按时呈报中央有关部门,作为朝廷考核之用。汉代,县级政府的日常工作也有记载。各朝对于官员的考绩通例是每年一小考,三年或四年一大考。明代为了保证县令能够在一地稳定就职,实行3年一考,6年再考,9年通考。考绩的标准各朝有所不同,以唐代和明代的最为系统严密。唐代规定了“四善”、“二十七最”作为基本标准,而对于县长官还加上了区域户口的增减,农田耕垦和收获等。采取积分制,分为九等。明代分为考满与考察两大类,所谓考满就是对任职届满的官员的考评,考察则是监察官吏。考绩完成后,根据情况行以赏罚。此外,在历朝实践中,还规定了官员的职数,例如《唐六典》规定,诸州中县编制定员,县令以下官吏共52人,如果县户口超过4000户,则增加7人。采取了回避制度,比如隋代规定,县官不能在当地任职,三年任满后,不得重任等等。

  

  
中国传统政治在县体制的设计方面不可不说用心良苦,在内容上不可不谓全面严密谨慎,但是所产生的制度效力却无法长期维持, 并且难以形成制度之间的良性互动和自我增长机制。正如《明史·循吏传》所说“洪武以来,吏治澄清者百余年。当英宗、武宗之际,内外多故,而民心无土崩之虞,由吏鲜贪残故也。末世资救慰劳之制既旷,吏部选法亦疏,考察之法徒为具文,而人皆不自顾惜。抚按之权太重,举劝惟贿是视,久任制度亦废。为知县者率以官守为逆旅,而以己为过客其视地方之凋敝,若见骚舍之损坏视民生之困苦,若见驿马之疲瘠;毫无恤恻,更无论为之解悬矣。”这个判断虽然在现象学上颇有深刻意义,但并没有从根本上指出中国传统政治制度循环凋敝的原因。

  

  
中国传统政治制度的循环凋敝在节奏上与王朝兴替同步。往往是王朝开始之际,制度运行良好, 效果明显,而王朝衰落之时, 制度奎塞,流于形式。虽然其中原因有多个,但是有三个特别值得注意 一是这些制度设计的首要目的在于加强中央的控制力度和全面性。制度效力不是来自对官员的积极激励,而是严苛的管制。吏治清廉的背后常常是酷刑峻法。王朝末期,中央控制能力下降,许多制度多被废怠,官员的行为失去了直接的约束,结党营私之风日炽;二是虽为“亲民”之官,但没有建立以民为主体的正式制度约束。定期的考绩是由上级部门执行的。考评者与被考评者极容易形成“共谋” 关系。所谓的“官官相护”生动地说明了这点。虽然民可以越级告状,可以私下批评官员,但是无法通过制度采取集体行动来监督官员三是官员的棒给和日常开支经常处于紧张关系,使官员难以清廉守节。棒禄低廉是历朝的一个突出问题。这个问题的根本原因是脆弱的小农经济、皇家系统对财政收人的大量占用以及冗官冗员不断增加之间的矛盾。以至于贪污,营私舞弊成了官场的风气,大官贪污以致富,小官舞弊以济贫。而县级官员的腐败直接造成了政令不行,政权在基层难以为继。

  

  
在一种中央集权的整体性政治中,地方政府带有强烈的非个性化特征。地方只是不同规模的皇权执行单位,几无创新的机会,更无创新的动力,因此王朝的兴替必然决定县级政治的兴衰。同时,由于管理手段和技术的客观限制,管理能力的有限,使得尽管县处于国家与社会的交接面上,但是无法对社会进行有效的组织,使国家与社会在保持明确分界的同时,实现良性的互动。这是所有传统社会都无法解决的根本性问题。

  

  
三、进入现代国家建构图景中的县

  

  
晚清以降,中国面临千年未有之变局。政治革新成为20世纪的基本主题,首要目的为“救亡图存”、“富国强兵”,而现代国家建构则是其重要的制度依托之一。其推动力除了随帝国主义势力不断人侵而日益强烈的反帝民族情绪外,而且还有帝国主义的压力。一方面,列强期望中国有一个强有力的国家政权来支持其在华的势力,另一方面,列强对财政崩溃的满清政府勒索巨额赔款也迫使后者不得不改变权力的行使方式来获得更多的财政汲取。

  

  
在这种被动地进人现代世界历史的过程中,中国政治体制的转型也带有明显的人为造作痕迹,形成了时间和空间上的断裂。新生的制度多取法于外国,虽然无法与传统基础短时间实现协调共生,但都试图把新的、现代的社会组织形式引人传统中国,来改造和动员庞大的农业社会,实现现代化的动员。梁漱溟先生在评价近代社会时认为中国社会所患在散漫无力,而夙鲜集中过剩之弊,则其本要也,是其所当察,在求进于组织甚明。这种意图不仅体现在全国性的宏观制度方面,也体现在县这种中观层次的制度上。

  

  
20世纪前半叶的政治变革呈现出明显的多元、强波动特征。各种政治力量无论是利用本土制度传统还是借鉴外部制度资源,都在提出自己的制度设想,但是政局的剧烈动荡,使这些设想大多缺乏可持续性和扩散性,难以形成制度创新的规模效应。就县级体制来说,其在政治体制中的重要性得到了广泛的承认,并认为是实现宪政的基础。乡村建设的代表人物之一晏阳初就曾经指出“中国的政治基础在哪里?在中央吗?在省政府吗?不是。中央政府重要,却不是政治的基础。省政府也重要,但也不是政治的基础。政治的基础在哪里?在县。县才是中国真正的政治基础。中国有2千(个) 县,4亿人生息在这2千个县。县长治理宪政, 直接影响人民生活。省政府委员的张来李去,与老百姓无直接痛痒关系,中央政府的纵横改组,与老百姓无直接关系,惟有县长的更替,和老百姓关系最密切。”

  

  
20世纪以来县体制的变迁有以下几个基本特点:

  

  
1.从法律制度上首次明确了县的自治地位。无论在根本理念上还是在具体规定上,县自治制度都是舶来品。1909年,即清宣统元年,颁布了模仿日本地方自治制度的《府厅州县地方自治章程》,这是中国县自治制度之始。该章程规定,县之自治组织分为议决机关和执行机关。议决机关为县议事会及参事会。执行机关为知县。中华民国成立以后,先有1914年袁世凯颁布的《地方自治试行条例》和《施行细则》,后有1921年徐世昌执政时期颁布的《市乡自治制》。政局的动荡使这些规定不过是一纸空文,难以具体实施。1927年国民党建立南京政府后,继续推行地方自治,并本着孙中山的遗训,确定县为自治单位。立法院先后制定了《县自治法》、《县组织施行法》、《市组织法》、《县参议会组织法》、《县参议会选举法》等。可以说,国民党统治时期,县自治制度建设在形式上是日趋完善的。1939年颁布的《县各级组织纲要》对县的地位有了更明确的规定。其要点有三:(1)县为地方自治单位,具有法人地位;(2)县财政应当独立;(3)乡下组织,如乡镇保甲既是自卫单位,也是自治单位。在规定了县自治的地位的同时,还规定了县以下各级组织的自治。这样,就使县在制度上成为了彻底的自治区域和单位。

  

  
虽然从制度规定上,县确立了自治地位,但是在实际运行上并没有得到普遍实现。比如,作为县的自治议决机关县参议会并没有建立起来。1928年的《县组织法》以及1929年的重订《县组织法》都规定建立县参议会。1932年还颁布了《县参议会组织法》、《县参议员选举法》,但没有施行。1934年,内政部要求各省成立县参议会,同年行政院制定《县、市参议会暂行组织办法》,但实际组织县参议会的,仅有甘肃、贵州和云南三省。之所以如此,有两个主要原因:一是,虽然国民党在名义上统一了中国,但是各省都被地方势力控制,中央权威无法建立,政令难以通行;二是,虽然强调县的自治地位,但并没有制度上的有效保障。比如,县长既不是由县参议会间接选举,也不是由县民直接选举的,而是由省政府任命的。所以,所谓的自治或者无法实现,或者流于形式。

  

  
在当时的社会经济条件下,自治所依靠的主要社会力量并不是广大民众,而是少数有产者,因此自治的结果不是民众的参与,而是少数人对公共权力的垄断。地主土豪往往占据要职,或者通过各种方式影响甚至控制政府,使政权成为他们的服务工具。至于县以下的各级自治组织的构成人员,如区长、镇长、乡长、里长、间长、邻长、保长、甲长等基本上都被土豪地主把持着。梁漱溟1929年在考察山西村政后认为,村长由村民选举,结果只能是土豪劣绅当选。陈翰笙在对无锡518个村长中的104个的经济状况调查中发现,其中91.3%人为地主,7.7%的人为富农,1%为小商人。权力被少数人所控制,从根本上决定了自治的局限性。

  

  
2.尽管县确立了自治的地位,但是越来越成为国家在现代化进程中重组和控制社会的直接单位。从表面上看,自治与国家控制似乎是完全对立和矛盾的,但是从国家角度来看,从制度上确立县的自治地位本身就表明了中国的国家已经开始了从传统向现代的转型,国家对于如何组织社会、构建社会有了自己明确的意图。现代意义上的自治,首先是在国家确立的制度框架中,按照国家制定的法律,对能够自己解决的本地事务的自我管理,并不是完全脱离国家,而是对国家权力的维护。对于20世纪前期的国家政权来说,面对现代化带来的冲击和挑战,重要的是维持政治秩序,保证对社会的控制。因此,地方行政权力的正规化和系统化以及国家对社会控制力量的加强必然压倒自治中的还权于地方。

  

  
县的正式机构通过法律固定下来。1928年的《县组织法》规定县设立公安、财务、建设、教育四局,然后设科,科的数目由各县规模决定。30年代统一改为科。但是数量也非常有限。然而在上级政府的层层压力下,县不断增加现代化职能,因而也设立了许多现代化部门。这些部门包括卫生局、公路桥梁管理局、 度量衡检定所、义务教育委员会、消防队等。此外,还有许多名目繁多的临时机构,总计下来,不下数十种。机构的增加虽然有利于国家对社会经济的更全面干预和控制,但是必然带来人员的膨胀,减少生产性开支,降低工作效率。据据冯华德对静海等4县的调查,在各项费用中,仅工资一项就占总指出的70%-80%,占前三位的警察、教育和区行政部门尤其如此。区、村变成了县政权的分支机构,它们不仅要执行上级分派下来的各项任务,建设当地的公共基础设施,而且更重要的是还要完成上级的各种摊派。国家力量在农村的扩张,削弱了村庄领袖的独立性,使其进一步成为政治权力的附庸。由此曾经作为国家与社会中间联系纽带的组织和个人带有更加强烈的赢利和掠夺色彩。

  

  
3.在探索县自治建设过程中,学术团体和民间团体发挥了重要的作用。最著名的就是“乡村建设运动”。这一运动是从乡村教育发展起来,形成于20年代末30年代初,主要推动者来自学界和民间。目的是通过兴办教育、改良农业、 流通金融、提倡合作、办理地方自治与自卫、 建立公共卫生保健制度以及移风易俗等措施,来复兴日益衰落的农村经济,实现所谓的“民族再造”(晏阳初)或“民族自救”(梁漱溟) 。因此,乡村建设的最大贡献是认识到农村改造、知识分子到农村去,用现代知识为农民服务对于中国未来的重要意义,并且在重建农村社会组织方面作出了许多有益的尝试;而最大的不足是不能把广大民众有效地动员起来,参与到农村社会重建的运动中。而共产党找到了解决农村问题的根本方法。

  

  
4.中国共产党在农村政权建设方面的探索为政治力量与社会力量之间的有效互动提供了典范。虽然根据地时期的苏维埃政权建设与抗日根据地时期的政权建设在结构、组织形式等方面存在着很大的不同,但是有两点是相同的,一是充分认识到基层政权组织的重要性;二是动员更多的民众来参与政权建设。这样不仅使政治力量深人到社会内部,而且为社会力量提供了参与政治生活的途径。比如,在乡苏维埃中,不仅要求代表与居民建立固定的关系,而且还通过各种经常的或者临时的委员会吸引群众中的积极分子参与。这些制度使苏维埃与广大民众结合起来,使苏维埃成为最能发扬民众创造力的机关,使苏维埃成为最能动员民众以适应国内战争适应革命建设的机关。这个政权不仅包括工人阶级、农民阶级、小资产阶级,而且包括中下地主以及部分大地主资产阶级。

  

  
共产党推行的制度创新主要有以下几个特点:第一,通过政治权力对社会进行了较为全面的重组。共产党在农村的做法与其他政治力量有着根本的不同,既不像国民党那样利用并且扶植传统的乡绅和宗族力量,也不像一些改良主义者那样,一心执行自己的工作,置社会结构的现状于不顾。相反,共产党在农村中建立了青年团、妇救会等各种现代意义上的群众组织来代替传统的宗族组织,通过不同策略的阶级斗争,防止了宗族和地主乡绅对基层政权的控制,从而实现了更广义的政治平等。第二,通过多种制度模式实现同样的制度建构理念。尽管共产党领导的抗日统一战线这个总的指导原则是一致的,但是各个根据地都根据当地不同的情况建立了富有本地特色的政权模式。比如抗日民主政府议会制度大体上就有三种。一是边区、县、乡三级议会制度,一是边区、县、区、村四级议会制度,再一种是省、县、区、乡、村五级一会制度。第三,通过“三三制”实现了对多种利益的整合和动员。这是一项非常有效的创新。从1941年起,各抗日区政权基本上都采取了这种制度。它要求在各级代表会议中,共产党(代表无产阶级和贫农)、进步分子(代表小资产阶级)、中间分子及其他分子(代表中等资产阶级和开明绅士)各占1/3。①这种制度的特点有二:一是各阶级的联合;二是共同协商。为了防止“三三制”蜕化成共产党在代表会议上占多数,共产党采取了党员退出选举等措施,从而保证了更多的非党人士对政权建设的参与。

  

  
而且党与政府也保持一定距离,以更好地实现党的政治领导。邓小平同志尖锐地指出,“党权高于一切”使得“群众认为政府是不中用的,一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党,要粮的是共产党,政府一切法令都是共产党的法令,政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的愚笨”而且还会造成党员和党组织的蜕化。显然,在当时的条件下已经有人认识到,党作为一种现代政治组织包办一切的弊端。

  

  
总的来说,20世纪前半期中国的体制变迁呈现出一种非常态的特征,许多有益的制度创新,或者由于时局动荡、战乱被迫中断;或者由于得不到当局的有力支持,难以普及或者只是作为一种临时性策略,没有深入总结,所以无法形成制度变迁的规模效应。

  

  
但是,就国家本身来看,不仅已经被深深地卷人了世界性的现代化潮流,而且本身也在自上而下被迫进行着现代化。国家的现代化在时间上和内容上都领先于社会的现代化,这就造成了近代以来国家在与社会的关系上始终处于主导地位。国家的“现代化”集中体现在两个方面:一是引人了许多现代制度。选举、议会、政党都是近代政治发展的产物;二是国家承担起越来越多的现代化职能,比如普及教育、公共卫生等。在现代化进程中,国家对社会的渗透和控制加强了,因为它必须从社会汲取更多的资源来支持自己的现代化。这样,县以下的各种政治组织的重要性得到了普遍的重视,因为它们直接执行着资源提取和制度实施的任务。要支付现代制度运行的成本,必须从社会汲取必要的资源,而现代制度的运行成本远远高于传统制度,因此造成了资源的提取量超过了社会的负担能力。资源汲取方式则由于缺乏有效的现代民主制度而逐渐暴力化,以牺牲广大民众的利益为代价。相反,占有社会绝大部分资源的大地主、大资产阶级的利益得到了保护,这样不仅造成了国家与社会关系的紧张, 而且也激化了社会内部的阶级矛盾。

  

  
为了缓解这种紧张,各种政治力量从制度上尝试了不同的方式,概括起来有三:第一,民主。虽然国民党政府为地方自治建立了众多法律规定,但是并没有在地方上建立起真正的民主,大部分人被排除在政权之外。而共产党的政权建设显得更加成功,因为它通过民主参与,动员了更多的民众;第二,加强垂直的行政控制。行政控制的加强总会带来人员的增加,非生产性开支的增长,推动了各种乱摊派的出现,使地方自治组织完全沦为行政单位。另外,行政控制往往与准军事化管理结合在一起,这样虽然能够有效地动员社会资源,但代价是牺牲了社会的发展,扩大了国家与社会之间的对立;第三,借助传统的乡村精英力量, 来调节国家与社会之间的关系。但是在经济日益凋敝,安全感不断丧失的农村中,乡村精英也要为自己的生存担心。他们或者逃离乡村,逃往城市,或者千方百计推脱,或者利用政权的保护,成为地方的恶霸。显然,乡村精英无法承担起国家与社会之间的有效沟通。

  

  
必须注意的是,在中国的现代化进程中, 国家对社会的渗透和控制以及社会对国家的依靠是必然的趋势。关键的问题不是渗透和控制的程度,而是渗透和控制的方式。而县以及县以下社会政治的变迁集中体现了渗透和控制的变化。

  

  
四、对分析单位的分析

  

  
对于中国这样一个巨型农业社会来说,巩固政治权力在广大乡村的控制是确保整个社会稳定以及整个体制存续的根本。20世纪以来中国社会的转型很大程度上是政治权力在乡村社会中实现形式的转型。为了全面地认识这种发生在乡村社会和地方国家层次上转型,我们有必要建立起检视县级政治的认识框架。

  

  
在当代中国的政治体制中,人们通常对“县”的理解是:县是地方政府中的一级,低于省、市,高于乡(镇),这样理解的基础是,在实际政治运行中,县的直接上级不是省,而是地区或者市。这种基于现实的理解与正式法律文本的规定有一定的出人。1982年的《宪法》在对行政层级的语言表述上则为三级。《宪法》第三十条规定“中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、 市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”

  

  
法律规定与实际运行之间的出人造成了中国的政府层级呈现出三级、四级并存,而四级为主导模式的特点。这个特点既反映了中国由于地域广阔、人口众多而增加了行政控制与协调的难度,因此在实践中必须增加层级;也说明了省对县的控制非常全面、深刻,强化了县作为下一层级的执行职能,相应弱化了县自我发展和创新的冲动。

  

  
截至2002年底,全国共有2857个县级行政单位(不包括台湾省),其中市辖区830个,县级市381个,县1478个,自治县116个,旗49,自治旗3,特区2个,林区1个。由于各地情况的不同,所以在称谓上可以分为:县、自治县、 旗、自治旗、县级市、市辖区人民政府。县以农业区域为主要辖区,是县级人民政府的主体部分;自治县、旗以及自治旗设在少数民族自治区域;县级市和市辖区以城市为主要管理区域。1980年代末期以来,随着各地城市化进程的加快,这两类政府的数量,尤其是撤县建市的数量一直不断增加。其中市辖区从1987年的 632个增加到2002年的830个,县级市从208个增加到381个。它们的变化直接导致了县级政府是四类政府中内部类别转化最为频繁的一级。

  

  
我们可以从以下侧面来分析考察县。

  

  
1.作为地理-文化单位的县

  

  
从地理意义上讲,县是一定数量人口居住的地区;而从文化角度看,县又代表了不同的地域文化。俗语所说的“一方水土养一方人”形象地指出了地理环境与文化之间的有机联系。中国“大一统”的悠久历史创造了富有同化力的文化和制度,但并没有完全抹杀掉各地的独特性。在共同的宏观制度和文化背景之下,各地走着不同的变迁轨迹。因此,从文化人类学角度看,中国2000多个县都是独具特色的地理一文化单位。

  

  
按照通行的经济地理标准,中国的县大体可以分为东部、中部和西部三大类。它们之间的根本区别是经济发展的水平,发达程度从东向西依次递减。虽然这种划分为识别各地经济情况提供了基本的判断标准,但是在认识各个县之间的具体差别显然过于笼统。从地理环境上,可以粗略地分为沿海和内陆两大类,然后再细分为:沿海平原、沿海山区、沿海丘陵;内陆平原、内陆丘陵、内陆山区(可以更细地分为半山区、深山区)、草原、高原、沙漠戈壁等数种。从中国的情况来看,通常,海拔高度与可耕地面积、人口密度、经济发展水平成反比。而不同的地理环境决定着资源察赋的不同,虽然在中国的资源分布图上,中部和西部在能源、矿产等原材料方面优于东部,但是分布也非常不均匀。随着经济的发展和市场的变动,这些优势正在逐渐削弱。如何从市场角度来重新认识和利用资源察赋是中西部各县面临的重要问题。

  

  
从气候类型上看,地理环境的多样也使得中国的气候有多种次级类型。气温和降水决定了农作物品种数量和收获次数,由此导致了不同地区农业生产活动的时间、强度以及生活水平的差别。而后一种差别在农业经济占主导地位的时期表现得非常明显。

  

  
中国地域文化的差别实际上基本由四种力量决定的。首先是民族差别;其次是自然地理环境;再次是生产力的发展水平(尤其是市场的发展程度);最后是受政治中心控制和影响的程度。对于前三种力量,已经有许多论述,这里不赘言了。

  

  
第四种力量在中国这样一个具有悠久中央集权传统的国家中作用非常明显,直接决定了不同地域文化中的权威理念。在“普天之下,莫非王土”的环境下,领土的辽阔也存在着所谓的“山高皇帝远”现象。往往是,不同地域距离权力中心越近,受到政治力量的控制和影响程度越深,其文化中尊崇权威,服从正式制度,谋求稳定的意识也越强,变通能力以及主动变化的意识越差。尤其是当整个制度开始出现松动或者中央权威暗示可以变动的时候,地域之间的文化差别就会明显反映出来。

  

  
虽然县文化已经属于相当微观层次的文化,但是第四种力量同样发挥着作用,只不过政治中心的位置依次下移罢了。因此同一地域内的不同县之间、各县内部不同地方之间在文化上也存在差别,尽管表现得更加细微。即便如此,这也成为了它们彼此之间政治运作方式和经济发展程度不同的重要原因。

  

  
2.作为区域市场的县

  

  
著名学者施坚雅(Skinner)在分析中国19世纪城市化程度时引人了区域系统(regional system)概念,对中国进行了结构上的划分,他采用的区域不是简单的地理意义上的,而是经济意义上的,是由区域市场为中心构成的。各个区域市场由于地理和技术,尤其是运输技术的不同,而表现出不同的特征,并且在遭受天灾人祸以及政治力量影响上也分殊很大。这个区域市场概念同样可以应用到县层次上,只不过县显得更微观一些。

  

  
在县这个层次上,通常行政中心也是市场所在地。因此各乡镇政府所在地是当地的中心市场,而县政府所在地是全县的中心市场。这些市场的中心地位集中体现在两个方面:一是有固定的交易场所和交易时间;二是交通便利,可以汇集各地商品,能够辐射到周围村落。这些市场多是综合性,以生活消费为主的市场,也有一些专业产品市场,而且随着经济的发展,一些专业产品市场的辐射范围逐渐扩大,成为周围各县的中心市场。

  

  
长期的计划经济使得各县建立了自己齐全的产业结构,也造成了本地市场的封闭性。这在一些原材料方面体现的最为明显。1980年代一些地方为了能够维持本地企业的原料供应,用行政命令限制原料外销,造成了“诸侯经济”割据。虽然短期内维持了当地的生产,但是从长期来看,损害了经济的发展。另一方面,资源察赋的不同也造成了市场结构的差异以及市场扩散能力的区别。这对于县内部经济的平衡发展产生了强大的制约作用。

  

  
总的来说,人口(常住与流动)的数量、交通运输以及经济发展水平直接决定了当地市场的发达程度。而市场的发达程度也决定着分工的程度。在市场经济不断发展的今天,市场的发达程度既是各县的重要差别之一,也体现了整体制度在各县运行的差别。这种制度运行差别可以成为研究的出发点。

  

  
3.作为行政层级的县

  

  
在法律地位上,县是地方行政层级的第二级,居于省与乡之间。实际上,由于市在中国行政体制中地位的重要性,使得县在很大范围内成为市下面的一级,是整个地方行政层级的第三级。1959年,第二届全国人大常委会通过的《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,第一次以法令形式肯定了市领导县的行政体制。到1960年,全国实行市领导县体制的县已经达到243个,约占全国县建制总数的1/8。由于这次变动的推动力是大跃进和人民公社化运动,缺乏客观的经济文化基础,所以很快就“降温”了,并且陆续恢复到旧体制。真正的变化是80年代开始的,由于市场经济的发展,为了发挥中心城市的作用,实现区域经济整合,1983年中央决定推广市领导县的行政体制,实现地市合并或地改市。从此,市领导县的行政改革在全国开始推广。到90年代,这种体制基本在全国得到了普及。截至2001年底我国共有地级行政建制332,其中地级市265个,占地级行政建制的80%。地级市领导的县数量占全国县总数的70%,人口占总人口的80%以上。目前,市管县有七种形式:以原来的地级市为基础,划人几个县;地市合并;地改市;原来不领导县的市,划入几个县;把原来的县属镇升格为省辖市,划几个县归它领导;县级市升格为地级市,划几个县归它领导;将县直接升格为地级市,实行市管县体制。市管县体制实际上确立了省、地级市、县、乡镇四级地方行政组织体制,有利于发挥中心城市对农村发展的带动作用,推动城乡一体化。然而在中央一地方分权体制没有完善的情况下,层级的增加意味着控制层次的增多,下层管理权限的上移,实际上不利于县级政府财权与事权的对称。这个问题在1994年分税制改革之后变得非常突出。进入21世纪后,浙江、河北、河南等省为了增强县的自主性,开始实行“扩权强县”改革,对现有的地方分权体制有所触动。

  

  
由于各县的具体情况不同,为了更好地管理,通常都要进行分类,加以区别。1993年国务院制定的分类标准是对人口(单位为万人)、面积(平方公里)、工农业总产值(万元)、县财政预算内收人(万元)进行指标测算。

  

  
然后据此把全国各县分为四类:总指数超过160的为一类县,其党政机构设置30个左右,人员编制750人左右;总指数85-60之间的为二类县;总指数在45-85之间的为三类县,二三类县的机构设置25个左右,人员编制控制在650人和500人左右;总指数45以下的为四类县,机构设置20个左右,人员编制控制在350人左右。这种分类方法的根本目的是有效地推行县级机构改革,减轻县级财政的负担,更好地为当地的经济发展服务。然而在实际操作中,分类所要求的目标并没有实现。根本原因在于,县级机构改革不是简单地裁减机构和人员,而是政治经济各项改革的良性互动。如果县不能成为真正的自治法人主体,那么就难以走出现有的机构改革怪圈。

  

  
作为行政层级,各县的结构是高度一致的,完成的基本功能也是相同的。但是,各县的行政绩效并不相同,同样的行政功能在不同的县履行的程度也存在差别。这种结构的一致性与绩效的差异性往往可以作为研究的切人点。

  

  
4.作为政治系统的县

  

  
在中国的政治体系中,县是职能和机构最完备,并拥有一定管辖层级的基层政治系统。党委、政府以及人大这些次级系统是该系统的核心组成部分。按照结构-功能理论。这三个系统承担着不同的功能。党委承担着决策功能,政府承担的是执行功能,而人大执行的是授予合法性的功能。无论是党的决策还是政府的行为必须得到人大的法律程序或批准。而把这三个系统联系在一起主要通过两种方式:一是党委的政治领导和普遍覆盖性;二是三个系统都承担着政治输人功能,从不同角度反映和表达着社会利益。

  

  
党在县级的领导机关是全县党员代表大会和它选举产生的委员会。县党代会的名额一般在200-400人之间。委员会每届任期5年。然后由委员会全体会议选举产生常务委员会和正、副书记。作为地方党委的日常领导机构。党代会还要选举出纪律检查委员会,后者的主要任务是:维护党的章程和其他党内法规,协助党的委员会加强党风建设,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。90年代以来,该机构逐步成为反腐败的核心机构。

  

  
常委会是县的最高决策机关,其内部实行集体领导,书记分工。核心任务有两个:选拔和调配干部;本县的社会经济文化等重大决策。常委会会议有四种形式:书记碰头会,这是非正式的,目的是协调正、副书记的意见,以达成共识;常委会议,参加者是所有常委,有时也包括人大、政协领导,他们以列席的方式参加,有讨论权,没有表决权;常委扩大会议,扩大的对象是县的重要部门领导,通常是传达上级重要指示和精神,讨论涉及范围很大的重要事情;专门性的常委会议,有关部门领导参加并汇报情况。

  

  
党委内部的职能部门通常有组织部、宣传部、政法委、统战部和农村工作部。比较而言,前两者的地位更重要,因为这两个部的部长通常都是县委常委。组织部贯彻党管干部的路线,负责干部的考察、培养、监督、推荐、选拔和任免。宣传部贯彻党的思想文化路线,负责对党员的宣传教育。此外,党还通过工会、青年团、妇女联合会、工商联等来领导群众性组织,通过在人大、政协以及各政府职能部门建立党组和党委的形式来领导这些机构的工作,通过建立工作小组、工作委员会等形式来协调有关部门之间的工作。

  

  
党的领导是政治领导,但也是在宪法和其他法律规定之下的行动。改革开放以来,党的领导在制度上得到了全面的加强,在程序上有了进一步的完善,尤其是1990年代末期以来, 在发扬党内民主方面进行了有益的探索。这些探索主要有:改革常委会表决机制,用投票替代举手的方式;部分开放常委会,允许普通党员旁听;将常委会的部分权力转移给全委会,比如干部任免权;实行党代表竞选和党代会常任等。这些探索虽然一定程度上扩大了党内民主,约束了个人权力,但是依然需要进一步深人。

  

  
县政府的地位和职能在1949年之后变动很大。1954年到1966年,实行的是人民委员会制,它不仅执行着政府的功能,而且还承担着县人民代表大会常务委员会的功能。是“议行合一”的机构。1966年到1978年,由于“文化大革命”的冲击,人民委员会被“革命委员会”代替,后者领导一切,政府的功能基本丧失,造成了社会经济生活的失序和瘫痪。县政府的称呼及其职能是《八二宪法》和《地方政府组织法》确定的。县政府实行县长负责制。县长也是县委副书记,常委。而常务副县长通常也是常委。按照《宪法》规定,政府的职能是管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。而《地方组织法》则规定了10项职能。随着社会经济的发展,县政府的职能也在增加。

  

  
政府系统由各职能部门组成。从职能部门设置的历史沿革来看,有两个基本特征:一是职能部门的数量在总体上呈增加趋势,这反映了政府内部分工的深化和政府对社会经济管理深度和广度的增强;二是社会管理部门和宏观经济管理部门的不断加强。这反映了政府对社会经济管理方式的逐渐改变。但是,从全国来看,政府的规模与县的经济承受能力不成比例,工资占用了公共开支的绝对比例,公共开支的增长无法与经济发展形成正相关的关系。

  

  
从20世纪80年代以来的改革实践来看,如何实现合理的党政分工一直是政治体制改革的重点。尽管其中出现过一些曲折和反复,但是由于市场经济的发展,推动了政府内部分工的合理化和职能的专门化,实际上有效地提升了政府的独立地位,减弱了党委的非正常干预。然而,必须看到,在县的范围内,许多具体问题直接涉及党委和政府,需要双方的有效协调和共同完成。所以党委与政府的关系表现更多的是协同,而不是分立。

  

  
县人大是县人民代表大会常务委员会的简称。按照法律,其功能包括:讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议;依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免;在本级人民代表大会闭会期间,罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。

  

  
从目前情况看,人大的功能是形式上的, 直接表现为授予合法性。但其权力的行使更多的不是否定性的,而是肯定性的。而且人大的领导无法进人党的常委会。这使得人大在县级政治体系中扮演着从属的地位。但是,近些年来,一些地方的人大越来越多地行使了在人员任免上的否决权和主动的创议权,在一定程度上改变了现有政治体系的平衡结构和运作方式。

  

  
现有的党委、政府与人大之间的关系构成了县级政治基本的架构,也是组织、团体与个人行动的正式制度环境,为它们提供了行为的基本规则。但是,这种制度架构的实际运作与法律形式上的规定存在着一定的差距,其中涉及诸多非正式的因素,后者使县级政治的正式制度运作带有较为明显的非正式制度的特征。

  

  
5.作为政治主体的县

  

  
县不仅是物质的存在、行政的层级和规范的结构,还是行动的主体,是社会经济发展的参与者和推动者。它是国家在地方的代表,贯彻着国家的意志,同时为了更有效地完成任务,又要考量本地的情况,因此它的行为不仅体现着普遍性的国家一社会关系,而且还带有鲜明的地方性。

  

  
在中国,体现政治主体行为的不仅有官僚队伍、政府部门和领导个人这样的普遍性变量,还有党这个承担双重角色的组织。而且各县在社会经济发展中,不仅是游戏规则的制定者和维护者,还是游戏的直接参与者,作为活动主体深深地卷人了社会经济活动之中。但是各地情况的差别,影响着其卷人的程度和行动的效力。在这个意义上,我们考察各县发展道路的不同和绩效的区别不仅要考虑包括党、官僚队伍、政府部门、领导个人这些普遍性变量,还要考虑各县的具体条件,把普遍性的国家一社会关系与政治经济运作的地方性有机地结合起来。

  

  
五、初步结论

  

  
要在中国这个人口和地理规模巨大,内部多样性丰富的大国实现有效治理,划分合理的政治单位是重要的治理方式之一。县作为具有政治经济等多重规模效应的最底层单位的意义早就被中国的历代治理者认识到。秦汉建立了“郡县制”,使县成为政治权力向社会延伸的最底端、最完整的单位,因此有“政不下县”的说法。而近代以来的现代国家构建虽然使国家的权力全面渗透到社会各个层面,但是县仍然是最底端、最完整的政治单位,并且随着市场经济的发展而具有了更全面的经济功能和实现规模经济的可能。对于中国这个大国来说,县不仅是整个政治行政架构中层次最低的、最完整的正式制度综合体,也是实现区域经济规模化的最小单位,更是国家与社会互动边界上最完整的国家单位。通过对县的考察和研究,我们既可以看到制度的统一性及其结构性特征,也能看到国家一社会一市场之间的互动过程,更能清晰地看到制度中的能动者,制度运行的多样性以及多样性背后的要素。

  

  
改革开放以来,县在整个制度转型中的地位和作用不断得到认识,并通过制度改革和调整加以利用和增强,从1980年代的发展县域经济,推行综合改革,到1990年代为了加快经济增长和政令通行,形成的“压力型”体制,再到21世纪初税费改革推动下的县级改革和经济发展“瓶颈”压迫下的“扩权强县”改革。所有这些做法和尝试都表明,从中央到省乃至到县的决策者都在试图从县这个单位找到推动整体制度转型的切人点或突破口。这从另一个侧面证明了县在整个制度中的基础性以及作为改革切人点的战略意义。

  

  
毫无疑问,中国的改革进程已经从实践的角度提出了对县进行深人研究的要求。对县的研究,应把它放在城市化、分权化、民主化以及法治国进程的背景下,将其划分为制度结构和制度主体两种形态,然后按照三个路径进行。第一个路径是把县作为一个制度主体进行分析,从纵向(与乡镇、市、省乃至中央的关系)以及横向(与同一个地区或市内其他县的关系)上研究它和其他制度主体之间的关系,这个路径实际上研究的是县在整个制度结构中的地位;第二个路径是把县作为一个制度单位框架,分析在县的范围内各种关系的形成、调整以及变革情况。这个路径的目的是通过县这个单位来折射整个体制的运行以及体制在不同县域下的变异第三种路径是把前两种路径结合在一起,既分析县在制度中的主体间关系,也要探讨不同县所形成的主体间关系的差别,并分析其原因。而原因则可以通过对县域中的各种关系的分析得出。总的来说,这三种路径是互补的,并且要在研究实践中进行完善。相对而言,前两种路径是基本性的。第一种的目的是通过制度主体间关系来体现制度的结构特征,具有宏观的意义,第二种则是通过对县域内的关系的研究来展现制度的结构性与关系主体是如何相互塑造的,并通过县域内关系主体的变化来展现制度的整体性和变异性,具有微观的深度。

  

  
(作者系清华大学社会科学学院政治学系主任,长聘教授,博士生导师。转自:复旦政治学评论)

  

  

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